Становища

Относно: Становище на НСОРБ по проект на ЗИД на Закона за публичните финанси, внесен от Министерския съвет, сигн. № 52-602-01-55/26.10.2026 г. (на Ваш изх. № КРП-52-653-05-107/28.10.2026 г.)

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ЖЛЯБИНКОВ/УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРОДАНОВ,

Във връзка с цитирания законопроект още на етап обществена консултация НСОРБ предостави в определения срок конкретни предложения в Министерството на финансите, изготвени въз основа на проведено проучване сред общините и на решения на Управителния съвет на НСОРБ.  По-голяма част от предложенията на НСОРБ предвиждат трайно уреждане в Закона за публичните финанси на вече наложени в практиката норми, приемани ежегодно със ЗДБРБ и с удължителните закони, но същите не са отразени във внесения в Народното събрание законопроект и в справката по чл. 26, ал. 5 от ЗНА.

В тази връзка представяме на Вашето внимание следните приоритетни предложения на НСОРБ:

I. Принципни бележки и коментари

Подкрепяме целта на законопроекта - въвеждане на изискванията на Директива (ЕС) 2024/1265 и привеждане на националната фискална рамка в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1263, Регламент (ЕС) 2024/1264 и Регламент (ЕС) № 473/2013 и с членството на България в еврозоната.

Подкрепяме и удължаването на хоризонта на средносрочното планиране на четири години и изтеглянето на срока за внасяне на държавния бюджет.

Същевременно отбелязваме, че законопроектът засяга пряко подсектор „Местно управление“, без да урежда достатъчно ясно начина, по който местните власти участват в координацията и прилагането на новата фискална рамка, бюджетните прогнози и многогодишното планиране.

На тези основания и с цел да бъдат преодолени съществуващите дефицити, за които общините и Министерството на финансите ежегодно търсят временни решения правим и следните:

II. Конкретни предложения по разпоредбите на закона

1. Чл. 31 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се добави нов параграф със следното съдържание:

„В чл. 31, ал. 1 накрая се добавя „без капиталовите разходи, разходите, финансирани с трансфери и разходите, произтичащи от бедствия, аварии и други извънредни обстоятелства “.

Мотиви: Със законопроекта се предлага отмяна на националните правила за централното управление (чл. 23 и 24), защото са заменени от правилото за нетните разходи, но националното правило за общините по чл. 31 - средният темп на нарастване на разходите за местни дейности да не надхвърля средния темп за последните четири години остава непроменено. Това правило наказва общините, чиито разходи в базовите години са били свити от обстоятелства извън техния контрол (удължителни бюджети, забавени трансфери и др.) и ограничава капиталовите разходи и разходите, финансирани с трансфери.

В допълнение, при прилагането на правилата за нетните разходи следва ясно да се разграничи обичайното увеличение на текущите разходи от разходите за публични инвестиции (особено тези, свързани с национално финансиране, целеви трансфери), така че фискалните правила да не водят до ограничаване на инвестиционната активност. Съответно с новата редакция, която предлагаме извънредните и непредвидени разходи, произтичащи от обективни обстоятелства извън контрола на общината (природни бедствия, аварии, тежки зимни условия, свлачищни процеси, аварийни и неотложни ремонти) също ще бъдат изключени от ограниченията по чл. 31.

2. Чл. 45 – предложение за нов параграф

Предлагаме в чл. 45, разпоредбата на ал. 2 да добие следната редакция:

„(2)Държавата компенсира намалението в приходите по ал. 1, т. 1, букви "а" и "б" или съответно увеличение на разходите, когато то произтича от провеждането на държавна политика.“

Мотиви: Действащата разпоредба гарантира компенсация само при намаляване на местните данъци и такси вследствие на държавна политика, но не обхваща случаите, при които със закон или друг нормативен акт на общините се възлагат нови задължения или се увеличават нормативно определени разходи. И в двата случая финансовият ефект върху общинския бюджет е еднакъв - намалява ресурсът за изпълнение на местните правомощия. Предложението прилага принципа на финансова съизмеримост между възложените отговорности и предоставения ресурс и създава основание финансовият ефект да бъде предварително оценяван и предвиждан в централния бюджет в съответствие с чл. 9, § 2 от Европейската харта за местното самоуправление. Т.е. когато с нормативен акт или с акт на Министерския съвет се възлагат ресурсно неосигурени задължения на местните власти, общините да могат да получават съответната финансова компенсация от държавата.

3. Чл. 52 - предложение за нов параграф

Предлагаме в чл. 52 да се създаде нова ал. 5, както следва:

„(5) Средствата по ал. 1, т. 1, буква „д“ се предвиждат ежегодно в централния бюджет съгласно чл. 43, ал. 2 и чл. 45, ал. 2, въз основа на оценка на финансовото въздействие на предвидените държавни политики, проекти, програми и нормативни актове, с които се възлагат нови дейности на общините, увеличават се разходите за възложени дейности или се ограничават собствените им приходи. Средствата се предоставят текущо през годината с акт на Министерския съвет.“

Мотиви: Разпоредбата създава ред за планиране на финансовите компенсации от държавата (по буква „д), които поради липсата на специална уредба до сега не са били планирани предварително и предоставяни през целия 12 годишен период на прилагане на ЗПФ. Обвързването им с чл. 45, ал. 2 превръща принципът за осигуряването на „финансови компенсации от държавата“ в траен бюджетен механизъм и създава условия за по-голяма устойчивост и предвидимост на секторните политики, изпълнявани на местно ниво.

4. Чл. 53, ал. 2 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ …. В чл. 53, ал. 2 се създава изречение второ:

Стандартите за финансиране по изречение първо се определят въз основа на пълния размер на разходите за осъществяване на съответната делегирана от държавата дейност, включително за персонал, издръжка и поддръжка на материалната база, и се актуализират при промяна на нормативните актове, натуралните показатели и социално-икономическите условия по реда на чл. 71.“

Мотиви: Чл. 53 определя стандартите като основа за определяне на размера на общата субсидия за делегираните от държавата дейности, но законът не посочва принцип за обхвата на разходните компоненти на отделните стандарти. Стандартите за делегираните от държавата дейности покриват преимуществено разходите за възнаграждения и осигурителни вноски, а недостигът, вкл. за издръжка и поддръжка на сградния фонд (училища, детски градини, социални услуги, културни институти) - основно се финансира от местните приходи чрез дофинансиране по чл. 96. Според отчетите на общините за 2025 г. дофинансирането на делегираните дейности надхвърля 4 на сто от общата субсидия за тях, като за 38% от местните власти – дофинансирането е на и над средното за страната. Това е скрито прехвърляне на държавен разход върху местните бюджети, което изкривява данните за подсектора и е несъвместимо с принципа на чл. 13 от Директивата за ясно разпределение на бюджетните отговорности. Изискването за актуализация при промяна на нормативните актове кореспондира и с чл. 51, ал. 2 и гарантира отговорно и нормативно обосновано остойностяване на съответните разходи по бюджетни сектори. Чрез предложената редакция ще се осигури и съответното прилагане на принципа на съизмеримост между възложени отговорности и ресурси по чл. 9, т. 2 от Европейската харта и препоръката на Съвета на Европа за надежден механизъм за определяне на необходимите средства.

5. Чл. 83 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ .. В чл. 83 се създава ал. 4, както следва:

(4) Заедно с указанията по чл. 67, ал. 6 министърът на финансите предоставя на общините информация за индикативните размери на бюджетните взаимоотношения по чл. 52, ал. 1, т. 1 за периода на бюджетната прогноза, съобразени със средносрочната бюджетна прогноза по чл. 72. Срокът по ал. 3 не може да бъде по-кратък от 20 дни от предоставянето на индикативните размери по изречение първо.“

Мотиви: С § 22 и 23 общинската бюджетна прогноза се удължава на четири години, но общините ще продължат да я изготвят без каквато и да е информация за трансферите, които формират над 2/3 от бюджетите им. Индикативните размери не обвързват държавата - те са това, което Министерството на финансите вече е включило в собствената си средносрочна прогноза, и предоставянето им не изисква нищо друго освен извлечение от нея.

Общините, които ни предоставиха становища подкрепят по-дългия хоризонт на планиране, но и настояват преминаването към четиригодишна прогноза да бъде придружено с унифицирана методология, образци и ясни указания от Министерството на финансите, предоставени достатъчно рано преди началото на бюджетната процедура. С оглед на това, че съгласно чл. 83, ал. 2, общинският съвет одобрява бюджетната прогноза по предложение на кмета на общината, прилаганите до сега няколко дневни срокове за подготовка и представяне в Министерството на финансите на прогнозите на общините са крайно недостатъчни. За да бъдат изпълнени изискванията на чл. 83, ал. 2 от ЗПФ е необходимо технологично време за подготовка, обсъждане и приемане от общинския съвет на бюджетната прогноза на общината при съобразяване и с условията и реда по ЗМСМА.

6. Чл. 94 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 94 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 3, т. 1 и т. 2 накрая се добавя „и за сметка на средствата по чл. 52, ал. 1, т. 1, букви „г“ и „д“.
2. Създава се нова ал. 10, както следва:

(10) В ограниченията по ал. 3, т. 1 и 2 не се включват задълженията и ангажиментите, които произтичат от: средства по чл. 52, ал. 1, т. 1, букви „г“ и „д“; приходи от такса за битови отпадъци, договори по проекти, финансирани със средства от Европейския съюз и други международни програми и договори; национално финансирани публични инвестиции по чл. 86а; изпълнение на области на политики, проекти, програми и възлагане на дейности по чл. 55а; договори за обществени услуги за превоз на пътници; договори с гарантиран резултат за енергийна ефективност; както и плащания по поет общински дълг, в рамките на одобрените лимити по ал. 3, т. 5.“

Мотиви: Предложението цели преодоляване на изкривяванията, при които ресурс, отпуснат от държава в изпълнение на национални приоритети води до превишение над законово определените лимити и създава рискове съответната община на формално основание да премине в процедура по оздравяване. Затова всяка година подобни изключения от фискалните правила по чл. 94 от ЗПФ се въвеждат с отделни разпоредби на закона за държавния бюджет или на удължителния закон. Поради сигнали от много общини за подобен риск, през 2026 г. в изключенията по чл. 93 и чл. 94 от ЗДБРБ за 2026 г. бяха добавени и ангажиментите по приоритетните проекти на Инвестиционната програма за общински проекти по чл. 113 от ЗДБРБ за 2025 г. и ЗДБРБ за 2026 г. Предложението цели тези ежегодно определяни допълнителни изисквания за изчисляването на фискалните показатели на общините да бъдат отразени трайно в разпоредбите на ЗПФ.

В допълнение, действащите лимити по чл. 94 са важен инструмент за бюджетна дисциплина, но при механичното им прилагане могат да включат и многогодишни ангажименти, които имат предварително определен целеви източник на финансиране и не би следвало да създават риск за местните бюджети. Лимитите за задължения (15 на сто) и за ангажименти (50 на сто) от средногодишните разходи не са променяни през последните 10 години и са формулирани така, че общините би следвало да сключват само едногодишни договори, което на практика е невъзможно. Дългосрочните договори, възложени по ЗОП осигуряват не само икономии от мащаба, но и дългосрочна предвидимост на разходите и устойчивост на предоставяните публични услуги.

7. Чл. 98 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§… В чл. 98 ал. 1 се изменя и се създават ал. 2 - 5, а досегашната ал. 2 става ал. 6, както следва:

(1) В случай че до началото на бюджетната година държавният бюджет не бъде приет от Народното събрание, до влизането му в сила приходите по бюджета на общината се събират в съответствие с действащите закони и решения на общинския съвет, а разходите се извършват при спазване на фискалните правила по този закон и на ал. 2 - 5.

(2) Бюджетните взаимоотношения по чл. 52, ал. 1, т. 1, букви „а“ - „в“ се предоставят ежемесечно в размер до една дванадесета от определените със закона за държавния бюджет за предходната година, увеличени с допълнителните разходи, произтичащи от влезли в сила нормативни актове, включително за възнагражденията и за стандартите по чл. 53, ал. 2.

(3) Целевата субсидия за капиталови разходи се предоставя ежемесечно в размер до една дванадесета от определения за предходната година размер въз основа на заявки на общините за разплащане по сключени договори, като неусвоените месечни лимити се прехвърлят за следващите месеци.

(4) В срока по ал. 1 общинският съвет по предложение на кмета на общината може да приема временни разчети по показателите по чл. 45, ал. 1 за местните и за делегираните от държавата дейности, включително по чл. 94, ал. 3, т. 6, по ред, определен с наредбата по чл. 82, ал. 1.

(5) Кметът на общината може да извършва разходи за местни дейности до размера на постъпилите собствени приходи, наличностите от предходни години, трансферите от други бюджети и заемните средства на общината, а разходи за делегирани от държавата дейности - до размера на предоставените трансфери и наличностите от предходни години за същите дейности. Ограниченията по чл. 94, ал. 3, т. 2 не се прилагат за ангажиментите по договори за проекти, финансирани със средства от Европейския съюз, и по чл. 86а.“

Мотиви: Разпоредбата на чл. 87 урежда режима при неприет бюджет за държавата, а за общините – с чл. 98 е въведено ограничение за разходите - до размера за същия период на предходната година. Това правило е неприложимо в условията на динамично променящи се социално-икономически и нормативни условия. Действащите в момента разпоредби не отчитат, че при капиталовите разходи месечна динамика за разплащане не следва предходната година, а е свързана с договорените условия и етапи на строителство. Не се отчитат и влезлите в сила нормативни актове относно възнагражденията на заетите в общините, както и измененията в стандартите за финансиране на делегираните от държавата дейности. В този смисъл разпоредбите на Закона следва да дадат на общинския съвет законосъобразен инструмент за управление на самостоятелния общински бюджет, който е част от Консолидираната фискална програма, но не и от държавния бюджет. Затова в четири от последните пет години за общините в удължителните закони бяха приемани отделни разпоредби, всеки път с различно съдържание. Предложението създава трайна уредба на режима, договорен между НСОРБ и Министерството на финансите в ЗСПИР през 2026 г. и премахва необходимостта от ежегодно законодателно уреждане на специфичните за общините условия при неприет държавен бюджет. Предложението не създава нови разходни политики, тъй като трансферите за общините в периода без приет държавен бюджет се предоставят в рамките на определените размери за предходната година, освен за допълнителни разходи, за които е налице отделно нормативно основание.  В същото време обаче подобно трайно уреждане на работата на общините в условията на неприет закон за държавния бюджет осигурява възможност за нормална работа на местно ниво и ритмично предоставяне на публичните услуги.

8. Нов чл. 107а - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … Създава се чл. 107а, както следва:

Чл. 107а. (1) За уреждане на взаимоотношенията, свързани с наложени финансови корекции по програми, съфинансирани от фондовете на Европейския съюз, и с предоставени безлихвени заеми от централния бюджет, министърът на финансите по предложение на органите, отговорни за финансовото управление на средствата от Европейския съюз, може да извършва промени на бюджетните взаимоотношения между централния бюджет, сметките за средства от Европейския съюз и бюджетите на бенефициентите - бюджетни организации, при условия и по ред, определени с акт на Министерския съвет.

(2) Алинея 1 се прилага съответно и за средствата по други международни програми и договори, за които се прилага режимът на сметките за средства от Европейския съюз.

(3) Размерът на наложените финансови корекции на общини - бенефициенти по програмите по ал. 1, може да се намалява еднократно с 80 на сто чрез тристранно споразумение между управляващия орган на програмата, министъра на финансите и кмета на съответната община при условията и по реда на акта по ал. 1. Изречение първо не се прилага в случаите на установена измама или умишлено нарушение.“

Мотиви: Поемането на 80 на сто от финансовите корекции по програмите от периода 2014-2020 г. беше възможно да се урежда с указания и тристранни споразумения. Финансовите корекции по програмите се налагат преимуществено за административни нарушения при обществените поръчки, в някои случаи установени години след приключването на процедурите и при променяща се практика на одитните органи. За малките общини една корекция може да надхвърли годишния им бюджет. Създаването на траен законов ред в подобни случаи ще ускори процеса на реализиране на проектите, финансирани от европейските фондове за споделено управление и ще осигури реална информация на национално ниво за дефицитите в сферата на възлагането на обществени поръчки.

9. Чл. 128, ал. 1 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 128, ал. 1 се добавя изречение второ, както следва:

„Забраната по изречение първо относно започването на програми и проекти не се прилага, когато същото е в изпълнение на нормативен акт, включено е в бюджетната прогноза по чл. 83, ал. 2 и/или в разчетите по чл. 144, ал. 4 и/или е одобрено от общинския съвет“

Мотиви: Забраната да се започват програми и проекти, непредвидени в годишния бюджет, е формулирана преди въвеждането на средносрочните прогнози и на индикативните разчети за европейските средства и не отчита, че проектите по програмите на Европейския съюз се одобряват през годината и по график, който не зависи от общината. Обвързването с бюджетната прогноза и с разчетите по чл. 144, ал. 4 ще осигури повече възможности за контрол върху планирането, ще подобри процеса на прогнозиране и няма да бъде пречка за изпълнението на вече планираните инвестиции с европейски средства.

10. Чл. 129 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 129 се правят следните изменения и допълнения:

1. Създава се нова ал. 3, както следва:

(3) Неусвоените средства по бюджетите на общините от трансфери по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „а“ могат да се разходват през следващите бюджетни години за делегираните от държавата дейности във всички функции, включително за капиталови разходи, ако това не противоречи на условията, определени в нормативния акт, с който са одобрени.

2. Досегашната ал. 3 става ал. 4.“

Мотиви: Предложението цели трайно консолидиране в ЗПФ на разпоредби, включвани ежегодно в ЗДБРБ. Правомощията на общините върху преходния остатък от общата субсидия за делегираните дейности се определят от 2013 г. насам с постановлението за изпълнението на държавния бюджет, а впоследствие и със ЗДБРБ за съответната година и се препотвърждават ежегодно. Разпоредбата трайно пренася в Закона за публичните финанси установената практика (с чл. 43 от ПМС № 31 от 2022 г. и чл. 89, ал. 2 и ал. 3 от ЗДБРБ за 2026 г.) и я обвързва с чл. 17 и чл. 71, ал. 2, които изискват средствата да се разходват за целите, за които са предоставени. Преходният остатък в повечето случаи е реализирана икономия на държавен ресурс, постигната от общината, като възможността той да бъде използван за същите дейности, включително за капиталови разходи, е основен стимул за ефективно управление на делегираните дейности, който законът може да предложи.

11. Глава осма „а“ - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … 1. В чл. 130а, ал. 1:

а) точка 2 се изменя така:

2. наличните към края на годината задължения за разходи по бюджета на общината надвишават максималния размер по чл. 94, ал. 3, т. 1;

б) точка 3 се изменя така: „3. наличните към края на годината поети ангажименти за разходи по бюджета на общината надвишават максималния размер по чл. 94, ал. 3, т. 2, определен при условията на чл. 94, ал. 10;“.

Мотиви: Предложената промяна е редакционна - тя обвързва показателите за финансови затруднения с лимитите по чл. 94, ал. 3, така че двете разпоредби да се изчисляват по една методология и с едни и същи изключения.

Гореизложените предложения биха осигурили по-голяма предвидимост, последователност и устойчивост на бюджетната рамка за общините и в тази връзка се надяваме, че те ще бъдат разгледани и подкрепени.

С уважение,