Консултативни материали

С изменението на Закона за местното самоуправление и местната администрация, обнародвано в Държавен вестник, бр. 38 от 9 май 2025 г. се въведе задължително изискване за общинските съвети да приемат Етичен кодекс на общинските съветници и да създадат постоянно действаща етична комисия на общинския съвет, която да гарантира неговото прилагане.

Тези законодателни новости идват в условията на нарастващи очаквания от страна на гражданите за по-висока прозрачност и отчетност в работата на местната власт, както и в контекста на европейските стандарти за етика в публичния сектор.

Част от общинските съвети разполагат с етични кодекси и преди цитираните промени в ЗМСМА от май 2025 г. След законовите промени тази доброволна практика се превърна в задължително изискване, като се създава и унифицирана правна рамка за прилагането на етичните стандарти във всички общини в страната. Общините, които вече имат етични кодекси, ще трябва да ги актуализират в съответствие с новите законови изисквания и да създадат необходимите контролни механизми.

Постоянната етична комисия според чл. 48, ал. 2 ЗМСМА се въвежда като задължителна структура в общинския съвет. Тя се избира от състава на общинските съветници и има специфични функции, свързани с контрола на етичното поведение на общинските съветници. Важно е да се подчертае, че тази комисия е различна от съществуващата комисия на общинския съвет по Закона за противодействие на корупцията.

Съгласно чл. 36, ал. 2 ЗМСМА общинските съветници вече имат правно задължение да осъществяват дейността си при спазване правилата на етичния кодекс, което означава, че нарушенията извършени от тях могат да имат правни последици, т.е. за нарушенията могат да бъдат налагани санкции на общинските съветници по ред и условия, предвидени в Етичния кодекс.

Публичността и прозрачността в дейността на постоянната етична комисия на общинския съвет са зададен в чл. 37в и чл. 27, ал. 7 ЗМСМА посредством задължителното публикуване на информация за нарушенията на общинските съветници на интернет страницата на общинския съвет и включването на специална статистика в годишните отчети за дейността на комисията.

Процесът на създаване на етична комисия започва с решение на общинския съвет за нейното учредяване и определяне на състава. При определяне на състава на комисията е препоръчително да се спазва политическото представителство в общинския съвет, като същевременно се търсят съветници с подходящи лични качества и професионален опит.

Броят на членовете на етичната комисия трябва да бъде нечетен, за да се избегнат равенства при гласуване. За малки общински съвети с до 15 члена би била достатъчна комисия от 3 души, за средноголеми съвети с 15-30 члена се препоръчват 5 члена, а за големи съвети с над 30 члена могат да бъдат избрани 7 члена. По-големият състав позволява по-добро представителство, но може да затрудни вземането на решения.

При избирането на председател на комисията е важно да се търси лице, което може да осигури авторитет и безпристрастност в работата. Председателят трябва да има добри комуникационни умения, тъй като ще се налага да води сложни дискусии и да осигурява баланс между различните позиции.  

На следващо място, с решението си за учредяване и определяне на състава на етичната комисия, общинският съвет следва да й възложи и изготвянето на проект на Етичен кодекс на общинските съветници. Разработването на етичен кодекс изисква системен подход и широко обществено участие. Първоначалната подготовка може да започне с създаването на работна група, която да включва представители от различните политически групи в общинския съвет, експерти по право и етика, както и представители на гражданското общество. Тази работна група трябва да проучи съществуващите добри практики от други общини и от европейски страни и да анализира спецификите на конкретната община.  

Окончателното приемане на етичния кодекс се извършва с решение на общинския съвет прието с обикновено мнозинство.

Добре структурираният етичен кодекс трябва да бъде логично организиран и лесен за ползване от общинските съветници в ежедневната им работа. Би могло да се използва следната примерна структура:

I. Общи положения

Този раздел трябва да съдържа правната основния за приемане на кодекса, неговата цел и обхват на приложение. Важно е да се посочи ясно, че кодексът се основава на чл. 21, ал. 4 и чл. 36, ал. 2 от ЗМСМА и че спазването му е правно задължение за всеки общински съветник.  Трябва да се посочи и че при противоречие между кодекса и закона последният има предимство.

II. Основни етични принципи

Този раздел представлява същността на кодекса и трябва да излага ясно и разбираемо основните принципи, които ръководят поведението на съветниците:

• Принципът на законност трябва да бъде формулиран като задължение за спазване не само на буквата, но и на духа на закона. Това включва познаване на правомощията на общинския съветник, тяхното не надхвърляне и действие винаги в рамките на правния ред.
• Принципът на обществения интерес е особено важен в местното самоуправление, където съветниците често се сблъскват с искания от различни групи. Този принцип трябва да бъде формулиран като задължение да се търси решение, което е най-полезно за общността като цяло, а не за отделни лица или групи. Важно е да се подчертае, че това не означава игнориране на малцинствените мнения, а търсене на баланс между различните интереси.
• Принципът на прозрачност трябва да включва конкретни задължения за публичност на решенията, достъпност на информацията и ясно обосноваване на позициите.
• Принципът на отчетност означава готовност да се обяснят и защитят взетите решения пред гражданите, а принципът на почтеността изисква честност и добросъвестност във всички взаимоотношения.

III. Поведение в заседания

Този раздел трябва подробно да регламентира поведението на съветниците по време на заседанията, тъй като това е най-видимата част от тяхната дейност. Спазването на тази група изисквания включва не само формалните правила, но и духа на колегиалност и взаимно уважение. Трябва да се забрани категорично използването на обидни или унизителни изрази, личните нападки и поведението, което може да компрометира достойнството на институцията.

Изискванията за подготвеност трябва да включват задължение за предварително запознаване с материалите, активно участие в дебатите и конструктивен подход към решаване на проблемите. Важно е да се регламентира и използването на технически средства по време на заседания, като се забрани всичко, което може да отвлече вниманието или да наруши хода на заседанието.

IV. Взаимоотношения с гражданите

Този раздел е от ключово значение за доверието на гражданите в местната власт. Равнопоставеното третиране трябва да бъде формулирано като категорична забрана за всякаква дискриминация въз основа на политически възгледи, етническа принадлежност, религия, пол, възраст, социален статус или други лични характеристики. Трябва да се установят ясни правила за комуникация с гражданите, включително срокове за отговори на въпроси и редовност на приемните часове.

Защитата на личните данни е особено важна в епохата на дигиталните технологии. Съветниците трябва да знаят какви данни могат да събират, как да ги съхраняват и кога да ги предоставят на трети лица. Трябва да се забрани категорично използването на лична информация за политически или лични цели.

V. Работа с медии и комуникация с гражданите

В съвременното информационно общество медийната комуникация е неразделна част от работата на всеки общински съветник. Този раздел трябва да установи ясни правила за разграничаване между лични мнения и официални позиции на общинския съвет. Когато съветник говори в лично качество, той трябва ясно да го заяви, а когато представя позиция на съвета - да се придържа точно към взетите решения.

Точността на информацията е от първостепенно значение за доверието на обществото. Съветниците трябва да проверяват фактите преди да ги споделят публично и да избягват разпространението на непотвърдена или подвеждаща информация. В ерата на социалните мрежи това изискване се отнася и за личните профили на съветниците, тъй като публиката често не прави разлика между официални и лични изявления.

VI. Използване на общински ресурси

Общинските ресурси са обществено достояние и тяхното използване трябва да бъде строго регламентирано. Този раздел трябва да изброи конкретно какви ресурси могат да се използват за служебни цели - помещения, техника, транспорт, материали. Трябва да се подчертае, че тези ресурси не могат да се използват за лични нужди, партийна дейност или комерсиални цели.

Особено внимание трябва да се обърне на използването на човешки ресурси, основно от  общинската администрация. Този раздел трябва да включи и правила за възстановяване на неправомерно използвани ресурси и отговорността за нанесени щети.

VII. Подаръци и облаги

Правилата за подаръци и облаги са деликатна материя, която изисква баланс между културните традиции и необходимостта от прозрачност. Трябва да се установи ясна граница за стойността на допустимите подаръци, обикновено около 50-100 лева, и да се опишат видовете подаръци, които могат да се приемат - сувенири, книги, цветя при официални събития.

Категорично трябва да се забранят парите под каквато и да е форма, скъпи подаръци, услуги, ваучери и всичко, което може да се възприеме като опит за влияние върху решенията на съветника. Трябва да се установи и процедура за деклариране на получени подаръци над определена стойност и за тяхното предаване на общината при необходимост.

VIII. Взаимодействие с етичната комисия и комисията по ЗПК

Този раздел е нов и особено важен елемент, който отразява двойната комисионна структура в общинския съвет. Трябва ясно да се обясни ролята на всяка от двете комисии и начините за взаимодействие с тях. Съветниците трябва да знаят кога да се обръщат към етичната комисия за консултации по етични въпроси и кога въпросът попада в компетентността на комисията по ЗПК.

Трябва да се опише процедурата за подаване на сигнали, правата на съветниците при разглеждане на случаи срещу тях и задължението за сътрудничество с комисиите. Важно е да се подчертае, че консултирането с комисиите не е белег на слабост, а признак за отговорно отношение към етичните стандарти. Този раздел трябва да включи и правилата за взаимодействие между двете комисии при смесени случаи.

IX. Работни процедури

В този раздел се уреждат функциите на Етичната комисия, производството по разглеждане на сигнали, сроковете на различните етапи на производството и правата на страните и участниците в тях.

Важно е да се дефинират и различните видове санкции, които могат да се наложат на общинските съветници при неспазване на Етичния кодекс и критериите за тяхното прилагане. Санкциите следва да бъдат пропорционални на тежестта на нарушението и обстоятелствата по случая. При определяне на санкцията комисията трябва да отчита тежестта на нарушението, мотивите на съветника, последиците от поведението му, наличието на предишни нарушения и готовността за признаване на грешката и поправяне на поведението. Възможно е при леки нарушения и искрено разкаяние да се ограничи само с устно предупреждение.

Трябва да се предвиди и процедура за актуализация на кодекса, тъй като етичните стандарти се развиват с времето и могат да възникнат нови ситуации, които не са предвидени в първоначалния текст. Този раздел може да включи и правилата за обучение на съветниците по кодекса и редовния преглед на неговото прилагане.

X. Заключителни разпоредби

Заключителните разпоредби трябва да уредят практическите въпроси за влизане в сила на кодекса и връзката му с други нормативни актове. Трябва да се посочи датата на влизане в сила, начините за запознаване на съветниците с кодекса и процедурите за неговото публикуване.

Важно е да се включи разпоредба за преходните случаи - как се третират действия, извършени преди влизането в сила на кодекса, и как се прилага кодексът спрямо съветници, избрани по време на неговото действие. Трябва да се предвиди и възможност за тълкуване на спорни разпоредби от етичната комисия.

Една от най-сложните практически задачи, пред които са изправени общинските съвети, е организирането на работата на две различни, но взаимосвързани комисии, които се занимават с контрола на поведението на съветниците.

Новосъздадената етична комисия има широки правомощия в областта на етичния контрол. Тя се занимава с неетично поведение като грубост, неуважение, непрофесионализъм в отношенията с граждани и колеги, нарушения на етичните принципи като непрозрачност, неотчетност, проблеми в работата на съвета като систематични закъснения, чести отсъствия, неподготвеност, неучастие в дебатите, както и неправомерно използване на общински имущество за лични цели. Етичната комисия има правомощия да проведе пълна процедура от приемането на сигнала за неетично поведение на общинския съветник до налагането на санкция.

Паралелно с Етичната комисия в общинския съвет функционира и постоянна комисия създадена по Закона за противодействие на корупцията (ЗПК). Тази комисия има по-ограничени, но специализирани функции.

Успешното функциониране на двете постоянни комисии зависи от ясното разграничаване на компетентностите и тяхното добро взаимодействие. Предметният принцип е основният критерий за разпределение на случаите.

Етичната комисия се занимава с поведенчески и морални въпроси. Към етичната комисия се насочват сигнали за грубо или неуважително поведение в заседания, дискриминационно отношение към граждани, систематично неизпълнение на задълженията като съветник, разпространение на невярна или подвеждаща информация, неправомерно използване на общински ресурси за лични цели и нарушаване на принципите на прозрачност и отчетност.

Към постоянната комисия на общинския съвет съгласно ЗПК се насочват сигнали за случаи, предвидени в ЗПК. Правомощията на постоянната комисия на общинския съвет съгласно ЗПК, са :

За общинските съветници и кметовете:

1. Приемане на декларации за несъвместимост (чл. 49, ал. 2)
2. Изготвяне на информация за производства по конфликт на интереси (чл. 90, ал. 2, т. 3)

За кметовете на кметства:

3. Приемане на декларации (§ 2, ал. 2)
4. Извършване на проверка на декларации (§ 2, ал. 5)
5. Установяване на конфликт на интереси и налагане на санкции (§ 2, ал. 8)
6. Съставяне на актове за административни нарушения (§ 2, ал. 10) - от председателя на комисията

Ефективното взаимодействие между двете комисии е от важно значение за цялостната система за контрол в общинския съвет. Съставът на комисиите трябва да бъде внимателно подбран, за да се избегне припокриване на членовете. Едни същи лица не следва да участват в двете комисии едновременно, тъй като това може да доведе до конфликт на интереси и да компрометира обективността на процедурите.

Препоръчва се уреждане на координационен механизъм включващ редовни срещи между председателите на двете комисии, обмен на информация за текущите случаи и координиране на графиците за заседания, за да се избегнат паралелни изслушвания на едни и същи лица. Възприемането на общи стандарти за процедури, документооборот и отчетност ще улесни работата на двете комисии и ще осигури последователност в подхода им към различните случаи.

Информационният обмен между комисиите трябва да бъде редовен и структуриран. Всяка комисия трябва да информира другата за резултатите от своите проверки, когато те засягат смесени случаи. Координираното планиране на заседанията позволява по-ефективно използване на времето на съветниците и избягва застъпване с други дейности на общинския съвет.

Етичната комисия следва да има редовен график на заседания, който да бъде съобразен с графика на общинския съвет и другите комисии. Препоръчително е да се провеждат редовни месечни заседания за разглеждане на текущи въпроси и извънредни заседания при особени случаи. Всички заседания трябва да се протоколират, като протоколите се съхраняват в архива на общинския съвет.

За документооборота на Етичната комисия е важно да се създаде единна система за регистриране и проследяване на всички постъпващи сигнали. Всеки сигнал трябва да получава уникален номер и да се завежда в регистър със записване на датата на постъпване, заявителя, общинският съветник, за когото е подаден сигнала, вида на твърдяното нарушение и наложената санкция. Тази система ще позволи лесно проследяване на движението на всеки случай и ще улесни изготвянето на отчети. Регистърът трябва да бъде защитен от неоторизиран достъп.

Съгласно новите законови изисквания работата на етичната комисия трябва да бъде максимално прозрачна за обществеността. Всички решения на комисията, с изключение на процедурните, трябва да се публикуват на интернет страницата на общинския съвет в срок до 7 дни от приемането им. При публикуването трябва да се спазват изискванията за защита на личните данни, особено когато са засегнати трети лица.

Комисията трябва да изготвя тримесечни справки за своята дейност, които се представят на общинския съвет. Тези справки трябва да съдържат статистика за броя на получените и разгледаните сигнали, видовете нарушения, приложените санкции и общи тенденции в поведението на съветниците.

Годишният отчет на комисията е особено важен документ, който трябва да съдържа подробен анализ на дейността през годината, препоръки за подобряване на етичните стандарти и предложения за актуализация на етичния кодекс. Този отчет се разглежда в открито заседание на общинския съвет и се публикува за широката общественост.

За осигуряване на обратна връзка с гражданите комисията може да организира периодични срещи с представители на гражданското общество, медиите и заинтересованите организации. Тези срещи могат да помогнат за идентифициране на проблемни области и за повишаване на обществената информираност за работата на комисията.

Правилното документиране на дейността на етичната комисия е от съществено значение както за осигуряване на прозрачност, така и за защита при евентуални обжалвания. Всички документи трябва да се водят по установени стандарти и да се съхраняват в архива на общинския съвет.

Досиетата по отделните случаи трябва да съдържат всички документи, свързани със случая, включително първоначалния сигнал, кореспонденцията със засегнатите лица, протоколите от заседанията, доказателствените материали и окончателното решение. За тези досиета следва да се определи срок за съхранение в архив след приключване на случая.

Протоколите от заседанията на комисията трябва да отразяват подробно дискусиите и мотивите за взетите решения. При заседания с участие на външни лица е препоръчително да се правят аудиозаписи, които да се прилагат към протоколите.

За осигуряване на дигитална сигурност е важно всички електронни документи да се съхраняват с подходящи средства за защита и да се правят редовни резервни копия. Достъпът до електронните архиви трябва да бъде ограничен до упълномощените лица.

Промените в ЗМСМА от май 2025 г. представляват важна стъпка към повишаване на етичните стандарти в органите на местното самоуправление. Успешното прилагане на новите изисквания изисква внимателно планиране, качествено обучение и ефективна координация между различните участници в процеса.