Становища

Относно: Законопроект за изменение и допълнение на Закона за здравето, № 51-554-01-115, внесен от Радостин Василев и гр. нар. пр. на 12 юни 2025 г.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН НАНКОВ,

След анализ на горецитирания законопроект за изменение и допълнение на Закона за здравето и на база становищата, постъпили от общините, НСОРБ не подкрепя предложените с него изменения в правната уредба по сключване, администриране и прекратяване на трудовите правоотношения на медицинските специалисти в яслените групи на детските градини.

Принципни съображения:

Предлаганите изменения и допълнения в чл. 118 и чл. 119 на Закона за здравето създават допълнителни дефицити и несъответствия спрямо действащата нормативна уредба, а именно:

• Не отчитат адекватно действащата правна уредба в сферата на предучилищното образование, като в някои отношения биха създали и противоречия. Така например, не се отчита разликата между медицинските специалисти в здравните кабинети в училищата и детските градини, на които работодател е кметът на общината и медицинските специалисти в яслените групи в детските градини, които не работят в здравни кабинети, а отглеждат децата и са назначени от директорите на съответните заведения.
• Ограничават автономията на органите на местното самоуправление – да решават въпроси от местна компетентност, съобразно местните специфики и нуждите на своите граждани, както и на директорите на детски градини като органи на управление на образователните институции и работодатели на персонала в тях. Предложените изменения въвеждат централизиран подход, който пренебрегва правото на общините да адаптират услугите към специфичните си социално-демографски и териториални характеристики и ограничава възможностите за обществено обсъждане и участие на местната общност в решенията за организиране на грижи за най-малките деца.
• Предлаганите изменения не решават същностни предизвикателства, свързани с повишаване на качеството на услугите за отглеждане, възпитание, социализиране и обучение на децата до тригодишна възраст, както и с осигуряване на условия за тяхното нормално физическо и психическо развитие. Вместо това, съществува риск от възникване на неясноти при прилагането и тълкуването на законовите разпоредби, включително от гледна точка на Закона за нормативните актове. Това би могло да доведе до разнопосочна практика в различните общини и до ограничаване на възможностите за ефективен административен и професионален контрол върху изпълнението на задълженията от страна на медицинските специалисти, което в крайна сметка би могло да се отрази неблагоприятно върху осигуряването на грижи в най-добрия интерес на детето.

Изложените по-горе принципни съображения се основават на следните разпоредби на националното законодателство:

1. Кодекс на труда

• Съгласно § 1 от ДР на КТ, "работодател" е всяко физическо лице, юридическо лице или негово поделение, както и всяко друго организационно и икономически обособено образувание (предприятие, учреждение, организация, кооперация, стопанство, заведение, домакинство, дружество и други подобни), което самостоятелно наема работници или служители по трудово правоотношение, включително за извършване на надомна работа и работа от разстояние и за изпращане за изпълнение на работа в предприятие ползвател.

В тази връзка, детските градини са институции в системата на предучилищното и училищното образование със статут на юридическо лице (чл. 257, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 от Закона за предучилищното и училищното образование). Разпоредбата на чл. 216 от същия закон относно работодателските правомощия на директора на детската градина е доразвита в чл. 31, ал. 1, т. т. 12-18 Наредба № 15 от 22 юли 2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и  другите педагогически специалисти.

За разлика от тях, за детските ясли в Закона за здравето не е определено, че са отделни юридически лица, а че са „организационно обособени структури“. Съответно правомощията на директорите на детски ясли като работодател на персонала в тях са определени с чл. 8, ал. 4, т. т. 4 - 7 на Наредба № 26 от 18 ноември 2008 г. за устройството и дейността на детските ясли и детските кухни и здравните изисквания към тях.

2. Закон за предучилищното и училищното образование (ЗПУО)

• Правомощието на общинските съвети да вземат решение, въз основа на което кметовете на общини издават заповед за откриване, преобразуване, промяна или закриване на общинските детски градини е определено в чл. 310, ал. 5 на ЗПУО.

В този смисъл, прилагането на възможността по чл. 24, ал. 3 от ЗПУО, в детската градина да може да се разкриват яслени групи за отглеждане на деца от 10-месечна до тригодишна възраст е изцяло в компетенциите на местните органи на власт.

• Съгласно чл. 24, ал. 4 от ЗПУО, децата, постъпили в яслени групи в детските градини, се отглеждат, възпитават, социализират и обучават по стандарти за ранно детско развитие, приети с наредба на министъра на здравеопазването и министъра на образованието и науката.

От друга страна, съгласно чл. 118, ал. 4 на Закона за здравето е определено, че изискванията към устройството и дейността на детските ясли и детските кухни се определят с наредба на министъра на здравеопазването. В Наредба 26/2008 г., в редакцията, действаща от 2000 г. до сега е определено, че яслени групи могат да се откриват и в целодневни и седмични детски градини, като организацията на работа в тях не се различава от тази на постоянните ясли. По смисъла на актуалните разпоредби на ЗПУО, понастоящем не съществуват целодневни и седмични детски градини.

3. Закон за здравето

• Чл. 118, ал. 2 от ЗЗ гласи, че детските ясли са организационно обособени структури, в които медицински и други специалисти осъществяват отглеждане, възпитание и обучение на деца от тримесечна до тригодишна възраст, а съгласно ал. 1 - и за осигуряване на тяхното нормално физическо и психическо развитие.
• Съгласно чл. 119, ал. 1 от ЗЗ детските ясли и детските кухни могат да се създават от общините, от физически и юридически лица. Ал. 2 от същия чл. 119 гласи че общинските детски ясли и общинските детски кухни се създават, преобразуват и закриват със заповед на кмета на общината след решение на общинския съвет и съгласие на директора на съответната регионална здравна инспекция.

В Закона за здравето липсва ясно дефиниран текст за устройството на яслените групи в детски градини, както и регламентирани условия за определянето на орган по назначаване на персонала в тях, за разлика от условията, определени в Закона за предучилищното и училищно образование. Това обстоятелство потвърждава прилаганата на повечето места практика, директорите на детски градини да прилагат пълните си работодателски правомощия по сключване, администриране и прекратяване на трудовите правоотношения с медицинските специалисти в яслените групи в детските градини.

Считаме, че налагането на различен ред, а именно медицинските специалисти в яслените групи, разкрити в структурата на детски градини, да се назначават от кметовете на общините, е предпоставка за затруднения в организацията и управлението на работния процес и на задълженията на персонала. Следва да бъде отчетено и че на някои от местата, където са съществували сходни практики , след проверки на ИА ГИТ, същите са били прекратени и договорите на медицинските специалисти в яслените групи в детските градини са били сключени с директора на съответната образователна институция.

На основание гореизложеното, считаме, че директорите на общинските детски градини следва да останат работодатели на целия педагогически и непедагогически персонал, в т.ч. на медицинските специалисти, работещи в яслени групи в структурата на детски градини, за да се подсигури координация, ефективна организация и качествено предоставяне на грижи за всички деца. Предложеното със законопроекта централизирано назначаване на персонала от кмета на общината, освен че би довело до въвеждане на допълнително ниво на административно управление (несъответстващо на ежедневната дейност, контрола и оценката на персонала в яслената група в детската градина), би затруднило и процесите на отчетност, контрол, интегрираност в екипа на съответната детска градина и спазването на вътрешните правила и стандарти за грижа за децата. При разпределяне на отговорностите, особено по отношение на грижата и закрилата на децата, би следвало отговорността да бъде съсредоточена там, където е и правомощието, т.е. директорите на детски градини следва да продължат да носят отговорност за целия персонал в своята институция, вкл. и за работата на медицинските специалисти.

4. Финансиране

• Съгласно чл. 71 от Закона за публичните финанси, делегираните от държавата дейности се финансират със средства по стандарти с натурални и стойностни показатели, определени с акт на Министерския съвет.

Стандартите за делегираните от държавата дейности в системата на здравеопазването се разработват съвместно от министъра на здравеопазването, Националното сдружение на общините в Република България и министъра на финансите и служат за определяне на общия размер на средствата за финансиране на тези дейности и за разпределението им по първостепенни разпоредители с бюджет.

За Функция „Здравеопазване” като делегирани от държавата дейности са определени детските ясли, детските кухни и яслените групи към детски градини - заплати, други възнаграждения и плащания за персонала и задължителни осигурителни вноски от работодатели и по Закона за здравословни и безопасни условия на труд; издръжка на дете в детска ясла, включващ компенсиране отпадането на съответната такса по Закона за местните данъци и такси. Извън тях, за системата на образованието, делегираните от държавата дейности са: детските градини – целодневни групи за деца от 2 до 4 години, яслени групи, специални групи за деца с умствена изостаналост, нарушено зрение, езиково-говорни нарушения и увреден слух – разходи за персонал, вкл. средствата за представително облекло и средствата по чл. 4 и 25 от Закона за здравословни и безопасни условия на труд и средства за издръжка на дете в яслена и целодневна група в общинска детска градина, включващ и компенсиране отпадането на съответните такси по Закона за местните данъци и такси и т.н.

• Съгласно чл. 5, във връзка с чл. 4 от ПМС № 67 от 14 април 2010 г. за заплатите в бюджетните организации и дейности, конкретните размери на индивидуалните основни месечни заплати на работещите по трудово правоотношение се договарят и определят с индивидуалните трудови договори в рамките на утвърдените разходи за заплати, възнаграждения и задължителни осигурителни вноски за сметка на осигурителя, по ред и начин, включително по длъжностни наименования и размери на началните основни месечни заплати, утвърдени с отраслови (браншови) споразумения и/или с колективни трудови договори, и/или с вътрешни правила за работната заплата.

Към момента е установен ясен модел на финансиране. За детските ясли – изцяло за сметка на специален стандарт за „Детска ясла“ и „Норматив за издръжка на дете в детска ясла, включващ и компенсиране отпадането на съответната такса по Закона за местните данъци и такси“. За услугите за деца в яслена група в детска градина са определени 3 стандарта – от бюджета за здравеопазване за „Яслена група към детска градина“ и от бюджета за образование – „Стандарт за яслена и целодневна група в детска градина и училище“ и „Норматив за издръжка на дете в общинска детска градина или общинско училище,  включващ и компенсиране отпадането на съответните такси по ЗМДТ“.

Видно от гореизложеното ЗПУО поставя рамката за съществуването на яслени групи, докато специализираните актове (ЗЗ и Наредба № 26) гарантират, че в тях се осигуряват адекватни здравни грижи за нормалното физическо и психическо развитие, съобразени с развитието и нуждите на децата.

На базата на гореизложеното, изразяваме резерви относно положителните ефекти при евентуално приемане на предложения законопроект в настоящия му вид.

С уважение,