Становища

Относно: Становище по Законопроект за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси, сигн. № 52-654-01-35/07.05.2026 г., внесен от народния представител Божидар Божанов и група народни представители (Ваше писмо изх. № 52-653-20-1/12.06.2026 г.)

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРОДАНОВ, 

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН СИМИДЧИЕВ, 

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ЖЛЯБИНКОВ

Благодарим за предоставената възможност да представим становището на Националното сдружение на общините в Република България по повод цитирания законопроект. Споделяме целта за повишаване на прозрачността и гражданския контрол върху общинските бюджети, но считаме, че предложените изменения не са подходящият правен и практически механизъм за нейното постигане.

I.Принципни бележки

1. Предложеният законопроект не произтича от правото на Европейския съюз и не е съобразен с действащите принципи, установени в ЗПФ.

Законът за публичните финанси беше приет на 31.01.2013 г., за да бъдат спазени три големи европейски ангажимента на страната: Директива 2011/85/ЕС, „Пакта за финансова стабилност“ от 2011 г. и Фискалния пакт по ДСКУ. В мотивите към законопроекта тогава изрично бе посочено, че целта е да бъде изключена политическата конюнктурност от фискалната политика и да се установи трайна, средносрочна и европейски съвместима рамка.

Регламент (ЕС) № 549/2013 определя институционалните единици в сектор „Държавно управление“. В подсектор S.1313 (Местно държавно управление) за Република България институционалните единици са общините. Населеното място не е институционална единица по ESA 2010 и не може да придобие такъв статут, защото то по дефиниция не води пълни счетоводни записи и не разполага с автономия на решения, съответно не може да бъде интегрирано в задължителната европейска счетоводна структура.

Определеното с чл. 3 от Директива 2011/85/ЕС изискване за счетоводството на публичните финанси, базирано на ESA 2010 е потвърдено и с Регламент (ЕС) 2024/1263, предвижда фискалното наблюдение да се основава на „висококачествена независима статистика“. Предлаганата паралелна методика на министъра на финансите по чл. 45, ал. 3 не е базирана на единната бюджетна класификация (утвърждавана по реда на чл. 35 от ЗПФ) и не е изградена по Приложение А на Регламент (ЕС) № 549/2013. Определянето със ЗПФ на две паралелни и несъвместими системи от данни: едната - съвместима с ESA 2010 и подавана към Евростат, а другата - по методиката на министъра, за вътрешен национален отчет влиза в противоречие с изискванията на европейските актове.

Глава IV (чл. 9-11) от Директивата също така изисква средносрочни бюджетни рамки с минимум тригодишен хоризонт. Действащият ЗПФ прилага това чрез средносрочното бюджетно прогнозиране по чл. 16-23 и по чл. 82а (за общините). Предлаганите промени въвеждат ново ниво на отчетност, без да го интегрират нито в средносрочните бюджетни прогнози на общините, нито в тригодишните бюджетни прогнози на сектор „Държавно управление“, нито в Националния средносрочен фискално - структурен план по новия Регламент 2024/1263.

Директивата (особено в редакцията по Директива (ЕС) 2024/1265) и Регламент (ЕС) 2024/1263 изискват ясно разпределение на отговорностите между подсекторите на сектор „Държавно управление“ и прозрачност в техните фискални отношения. С предлаганите промени се предвижда вертикална намеса на централно правителство (министъра на финансите) в автономния бюджет на местното ниво на управление, без за това да съществува нов подсектор по ESA 2010 и без да се отчита, че за около 4 956 населени места (съставни на общини) в България няма институционално определен орган-разпоредител. Това размива разделението на отговорностите, вместо да ги изяснява и повишава, особено в контекста на предстоящата процедура по свръхдефицит. Допълнителното отчитане за тези населени места не носи никаква нова стойност за нито един от тези механизми (Маастрихтските критерии, Фискалния пакт, приложим към България в неговата цялост от 01.01.2026 г. и Европейския семестър). Предложението въвежда административна тежест по бюджетирането и отчетността, без европейски еквивалент и без принос към изпълнението на ангажиментите на страната на ниво ЕС и реалната социално-икономическа ситуация.

По установената практика на Съда на ЕС и съгласно чл. 5, ал. 4 ДЕС, държавите-членки следва да транспонират и прилагат актовете на ЕС чрез мерки, които са необходими и пропорционални за постигането на техните цели. Тъй като нито Директива 2011/85/ЕС, нито Регламент (ЕС) 2024/1263, нито Регламент (ЕС) № 549/2013 изискват нов отчетен слой под подсектор „Местно държавно управление“, въвеждането на допълнително детайлизиране на още едно подниво, с произтичащата от него административна и финансова тежест за общините и държавата, не отговаря на принципа за пропорционалност, нито служи на целите на правото на ЕС.

2. В противоречие със Закона за нормативните актове и Указ № 883 за неговото прилагане, предложението предвижда една и съща материя да бъде уредена с няколко еднакви по степен актове.

Действащото право съдържа механизми за разпределение на общинския бюджет по райони, кметства и населени места с кметски наместници.

• Чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА предвижда, че общинският съвет приема годишния бюджет, включително показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 от ЗПФ за районите, кметствата и населените места с кметски наместници, с изключение на второстепенните разпоредители по чл. 11, ал. 10 от ЗПФ.
• Чл. 52, ал. 2 ЗМСМА предвижда, че общинският съвет по предложение на кмета на общината утвърждава показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 ЗПФ за тези административно-териториални единици.
• Чл. 52, ал. 6 ЗМСМА допълнително урежда, че показателите за разходи по чл. 45, ал. 1, т. 2, букви „а”–„д” от ЗПФ се определят въз основа на обективни критерии по наредбата на чл. 82, ал. 1 от ЗПФ, а капиталовите разходи по буква „е” - въз основа на актуални данни за инфраструктурата, изготвени от звеното по устройство на територията съвместно с кмета на района, кмета на кметството или кметския наместник.

Следователно действащото право вече предвижда изготвянето на планова разбивка по райони, кметства и населени места с кметски наместници, обективни критерии за определянето й; участие на кметовете на кметства и кметски наместници при формирането на капиталовите разходи. Предложенията на ЗИД на ЗПФ се наслагват върху тази рамка, без да отменят или изменят чл. 52, ал. 2 и ал. 6 от ЗМСМА, нито условията за уреждането от общинските съвети на реда по наредбата по чл. 82, ал. 1 от ЗПФ, което би породило последващи нормативни колизии, при които общинските съвети ще бъдат поставени между задължителната методика на министъра и собствените си правомощия по ЗМСМА.

Чл. 141, ал. 1 КРБ установява, че общината има самостоятелен бюджет. Чл. 9 от Европейската харта за местно самоуправление предвижда, че местните власти имат право на достатъчни собствени финансови ресурси и свобода да ги разполагат при упражняване на своите правомощия. Въвеждането на задължителна методика от министъра на финансите - орган на централната изпълнителна власт - за разпределение на разходната страна на автономния общински бюджет по населено място ограничава конституционно гарантираното правомощие на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6 и чл. 52, ал. 2 от ЗМСМА да определя самостоятелно разходната структура на бюджета.

Предложеният механизъм за разпределение на бюджетни средства по населени места е в противоречие с фундаменталния принцип на финансова автономия на общините, залегнал в Европейската харта за местно самоуправление и в Конституцията. Освен това се въвежда противоконституционно изискване орган на изпълнителната власт, какъвто е министърът на финансите, да определя механизъм, по който да се разпределят средства от автономния общински бюджет.

Предлаганото механично обвързване на разходите по населено място нарушава принципа на солидарност в рамките на общината, приложим за предоставянето на основните публични услуги, до които достъп има цялото местно население. Значителна част от общинските разходи също са неразпределими по населено място - общоадминистративни разходи, разходи за обслужване на общински дълг, централизирано предоставяни услуги, инфраструктурни проекти с обхват, надхвърлящ землището на отделно населено място. Подобни разходи са тези за общински болници, училища, пътища и административни услуги, които обслужват жители от няколко населени места едновременно и не могат да бъдат „разпределени“ по едно населено място без да се наруши принципът на солидарност. Тяхното задължително „разпределяне” по населено място без методика за разпределение на общите разходи би породило непреодолими практически и методологически затруднения в бъдеще.

Законопроектът не е придружен с финансова обосновка за ефекта върху отделните общини от предлаганото разпределение по населено място, включително и по отношение на увеличаването на административната тежест. Изготвянето на методиката по предложената ал. 3 на чл. 45 от ЗПФ предполага събиране и верификация на данни за всяко населено място в страната, съгласуване с НСОРБ по реда на чл. 9, ал. 3, т. 3 от ЗМСМА  и провеждане на обществени консултации.

3. Не споделяме мотивите, че законопроектът няма да доведе до допълнителни административни разходи и не поражда въздействие върху нормативната база.

Предложената уредба предполага ежегодно събиране, актуализиране, проверка и съпоставяне на данни по всяко населено място, промяна на вътрешните бюджетни процедури на общините, адаптиране на счетоводните и информационните системи и изготвяне на допълнителни отчети. Тези разходи може да не са разходи на държавния бюджет, но са разходи на общинските бюджети и администрации и следва да бъдат предмет на реална финансова и административна оценка.

II.Конкретни предложения

По § 1 относно допълнение в чл. 45, ал. 1, т. 2 и създаването на нова ал. 3 към чл. 45 на ЗПФ

Не подкрепяме §1.

Мотиви: Чл. 52, ал. 6 от ЗМСМА предвижда, че показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2, букви „а”–„д” от ЗПФ се определят въз основа на обективни критерии от наредбата по чл. 82, ал. 1 от ЗПФ. Предложената нова ал. 3 въвежда второ, паралелно задължение за разпределение по методика от министъра на финансите, без да отменя или изменя действащите разпоредби на чл. 52, ал. 2 и ал. 6 от ЗМСМА и без да изменя наредбата по чл. 82, ал. 1 от ЗПФ. Също така, предложението поражда косвено задължение за разширяването на Единната бюджетна класификация (чл. 14 и чл. 18 от ЗПФ), което от своя страна е в противоречие с европейските изисквания. По отношение на предложените параметри, които трябва да бъдат включени в методиката, приета от министъра на финансите също възникват въпроси относно приложимостта им. По-конкретно тези за брой адреси според Националния класификатор на настоящите и постоянните адреси и процентът на събрани местни данъци за предходната година. По отношение на адресите - според Единния класификатор на административно-териториалните единици (ЕКАТТЕ) в България има 5 256 населени места, като общият брой на индивидуалните адреси в рамките на тези населени места е динамичен и се актуализира ежедневно от общините. Също така в този класификатор не са включени адресите на юридическите лица, осъществяващи дейност на територията на съответните населени места. По отношение на събраните приходи, съгласно ЗМДТ местните данъци (например данък върху превозните средства и „данък – сделки“) се събират на ниво община, а не на ниво отделно кметство. Също така при постъпленията от данък върху недвижимите имоти или туристически данък е възможно големи обекти да попадат в землищата на няколко кметства, което създава риск от необективно разпределение на средствата. Параметрите по т. 1–6 от предложената ал. 3 съчетават статични показатели - размер на землището по т. 3 - с динамични - процент събрани местни данъци по т. 5 - без определени относителни тегла. Параметърът по т. 5 (процент събрани местни данъци за предходната година) е подчинен на фактори, независими от съответното населено място, като стопанска активност и демографски профил, и прилагането му като разпределителен критерий може да доведе до по-неблагоприятно третиране на икономически по-слабите населени места. Параметърът по т. 3 (размер на землището) не отразява реалната инфраструктурна натовареност, която действащият чл. 52, ал. 6 от ЗМСМА вече отчита. Методиката не включва показатели за съществуващото ниво на инфраструктурна изграденост, което е предвидено в чл. 52, ал. 6 на ЗМСМА чрез данните от звеното по устройство на територията. Считаме, че предложените параметри биха създали нормативна неяснота при бъдещото им прилагане.

Чл. 141, ал. 1 КРБ предвижда, че общината има самостоятелен бюджет. Правомощието на общинския съвет да приема бюджета по чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА и да утвърждава показателите по чл. 52, ал. 2 от ЗМСМА е конституционно закрепено. Въвеждането на задължителна методика от министъра на финансите за разпределение на разходната страна на бюджета по населено място ограничава дискреционното правомощие на общинския съвет при определяне на разходната структура на бюджета в нарушение на чл. 141, ал. 1 от КРБ и чл. 9 на ЕХМС.

По § 2 - нова ал. 3 към чл. 130 от ЗПФ относно упражняването на контрол върху изпълнението на частите от бюджета, възложени на кметовете на кметства и кметовете на райони.

Не подкрепяме § 2.

Мотиви: Чл. 44, ал. 1, т. 9 от ЗМСМА предвижда, че кметът на общината осъществява контрол по законосъобразността на актовете и действията на кметовете при изпълнение на техните правомощия. Чл. 46, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА предвижда, че кметът на район или кметство изпълнява бюджета на общината в частта му за района или кметството. Контролното правомощие на кмета на общината върху изпълнението на бюджета в частта му за кметствата и районите следва имплицитно от тези разпоредби. Новата ал. 3 е по-скоро декларативна и не въвежда ново правомощие, още повече, че в чл. 11 са определени съответните нива на разпореждане с бюджета. Предложената нова разпоредба на чл. 130 от  ЗПФ въвежда изцяло ново разделяне на бюджета и делегиране на правомощия по негови части, което е в противоречие с приложимите счетоводни стандарти за публичния сектор.

По § 3 - нова т. 3 в чл. 140, ал. 2 от ЗПФ, с която се въвежда изискване заедно с отчета на общината да се изготвя и отчет за приходите и разходите на всяко населено място, съответно район.

Не подкрепяме § 3.

Мотиви:  И към момента общините представят отчета на разходите по разбираем и ясен начин пред своите граждани, включително и по населени места. ЗПФ също така предвижда и задължителни обществени обсъждания на бюджета и отчета, в рамките на които местната общност получава допълнителна информация за местните финанси. Значителна част от разходите на местно ниво са неразпределими по населено място - общоадминистративни разходи, разходи за обслужване на общинския дълг, централизирано предоставяни услуги. Законопроектът не предвижда методика за разпределение на тези общи разходи по населено място, без която нормата не е приложима. Детайлното разпределение на разходите по населени места би било административно обременително и подобен подход създава погрешна представа, че разпределението на средствата трябва да следва директно приходите, генерирани от съответното населено място, което противоречи на принципа за солидарност и преразпределение в публичните финанси. Предложението не отчита и основни принципи в сферата на публичните финанси, а именно, че само първостепенни разпоредители администрират собствени приходи и прилагащите делегирани бюджети, когато това правомощие е установено със закон.

Действащото право вече предвижда отчет по показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 от ЗПФ за районите и кметствата в рамките на отчета по чл. 140 от ЗПФ, доколкото тези показатели са утвърдени от общинския съвет по чл. 52, ал. 2 от ЗМСМА. Новата т. 3 разширява задължението до всяко населено място в административните граници на общината - включително населените места без жители, без кметство, без кметски наместник и без какъвто и да е възможен разпоредител с бюджет - без да определя кой орган е отговорен за съставянето на отчета за тях.

По § 4, с който се предлага в двумесечен срок от влизане в сила на промените министърът на финансите да приеме методиката по новия чл. 45, ал. 3.

Не подкрепяме § 4.

Мотиви: Методиката по предложената ал. 3 на чл. 45 от ЗПФ урежда разпределение на разходната страна на всички общински бюджети по параметри, обхващащи демографски, географски, инфраструктурни и фискални данни за всяко населено място в страната. Изготвянето й изисква събиране и верификация на тези данни от множество източници за всяко от населените места, тяхното обработване и прилагане в единна формула. Двумесечният срок е недостатъчен за изпълнение на тези изисквания при гарантиране на качеството и точността на методиката. Събирането, проверката и обработката на данни за 5 256 населени места, включително демографски, инфраструктурни и фискални показатели, изисква значително повече време от два месеца, ако се цели надеждна и правно устойчива методика.

Доколкото с настоящото становище се поддържа отрицателна позиция по § 1 от проекта на ЗИД от ЗПФ - въвеждането на методика, то не подкрепяме и § 4 като преходна разпоредба, регламентираща срока за нейното приемане.

На основание изложените мотиви НСОРБ не подкрепя Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси, сигн. № 52-654-01-35/07.05.2026 г., в предложената редакция.

Считаме, че промени, засягащи структурата, планирането, изпълнението и отчетността на общинските бюджети, следва да бъдат подготвяни след предварителен анализ на въздействието, съгласуване с Министерството на финансите и НСОРБ и обсъждане с общините. При необходимост от реформа в публичността на общинските бюджети тя следва да бъде разработена в рамките на действащите механизми на ЗПФ и ЗМСМА, без да се създава паралелно равнище на бюджетно планиране и отчетност по населени места.

Като се надяваме, че предложенията ни ще бъдат взети под внимание, оставам с

С уважение,