Становища

Относно: Становище по законопроект за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси, сигн. № 51-554-01-84/04.04.2025 г. (Ваш изх. № КРП – 51-553-04-72/08.04.2025 г.)

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН НАНКОВ,

Във връзка с внесеният Законопроект за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси, сигн. № 51-554-01-84/04.04.2025 г., Ви представяме становище.

НСОРБ не подкрепя законопроекта със следните принципни мотиви:

Предложените промени биха създали уредба, която противоречи на основни разпоредби и принципи на Конституцията, Глава седма „Местно самоуправление и местна администрация“ и Европейската харта за местното самоуправление и меснатата администрация (Ратифицирана със закон, ДВ, бр. 28/28.03.1995 г.), както следва:

• Основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление е общината. Кметствата и районите са съставни административно-териториални единици в общините, които не са отделни юридически лица, за разлика от общините.
• Самостоятелността на общинския бюджет е определена съгласно чл. 141 от Конституцията на Република България, чл. 14 и чл. 52 от ЗМСМА и чл. 42, ал. 2 от ЗПФ. В този смисъл, с разпоредбите на Закона за публичните финанси и съгласно чл. 139, ал. 1 от Конституцията на Република България, кметовете на общини са определени като органи на изпълнителната власт в общината, а в чл. 11, ал. 3 от ЗПФ и като първостепенни разпоредители с бюджета на общината. Т.е. те са разпоредители, които съставят, изпълняват и отчитат бюджет и са определени като такива със закон.
• За да бъде гарантиран обществения интерес, законът е предвидил общинският съвет да бъде органът, който приема и изменя годишния бюджет на общината, включително и показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 от Закона за публичните финанси за районите, кметствата и населените места с кметски наместници, с изключение на тези, които са определени като второстепенни разпоредители с бюджет по реда на чл. 11, ал. 10 от Закона за публичните финанси. Общинският съвет осъществява контрол и приема отчета за изпълнението на общинския бюджет.
• Предложението за редакция на чл. 11, ал. 10 ограничава правомощията на общинските съвети и кметовете на общини. И към момента на основание чл. 11, ал. 10 от ЗПФ (разпоредителите с бюджет от по-ниска степен по бюджетите на общините се определят от общинския съвет по предложение на кмета на общината) в общините с районно деление на кметовете на райони са предоставени правомощия на разпоредители с бюджет, а на някои места с по-големи кметства и администрация в тях – кметовете им са определени за второстепенни и от по-ниска степен разпоредители с бюджет. Съгласно чл. 7, ал. 5 от ЗПФ, разпоредители с бюджет от по-ниска степен са тези, чиито бюджети се включват в бюджета на съответния разпоредител с бюджет от по-висока степен. По бюджетите на второстепенните и от по-ниска степен разпоредители с бюджет по бюджетите на общините не се предвиждат приходи, с изключение на помощи и дарения.
• Никъде в законодателството не е определено изискване за съставяне на бюджет на населени места и райони на територията на общината, тъй като тези населени места и райони са съставни административно-териториални единици на общината. Подобна дискусия е провеждана и в предходни Народни събрания, в резултат на която бяха приети изменения в чл. 21, ал. 1, т. 6 и чл. 52, ал. 2 на ЗМСМА, осигуряващи задължение за общинските съвети, при приемането и изменението на годишния бюджет на общината да се включват и показателите по чл. 45, ал. 1, т. 2 от Закона за публичните финанси за районите, кметствата и населените места с кметски наместници, които не са второстепенни разпоредители с бюджет. В тази връзка въвеждането на задължително изготвяне на бюджет за всяко населено място съгласно предложението за нова ал. 6 на чл. 7 от ЗПФ не съответства с принципите на бюджетиране, структурата и управлението на публичните финанси, в частност на общинските бюджети.
• Със Закона за публичните финанси и сега са осигурени възможности за участие на кметовете на населени места в бюджетния процес, а именно в чл. 83, чл. 84 и чл. 122.
• Двете предложения за промени - в чл. 7 и в чл. 11 се изключват взаимно, тъй като съгласно чл. 100 от ЗПФ, първостепенните разпоредители с бюджет организират и ръководят изпълнението на бюджетите си и определят бюджетите на второстепенните разпоредители с бюджет и ги утвърждават, доколкото в ЗПФ или в друг закон не е определено друго.
• Не на последно място, структурирането на второстепенни и от по-ниска степен разпоредители с бюджет е свързано не само с определянето на съответните разходи по икономически и функционален признак за населеното място, но и с наличието на административен капацитет за обслужване на банковата сметка на новата съставна бюджетна организация, за отчитането и за ефективното финансово управление и контрол, осъществявани в тази съставна бюджетна структура. Осигуряването на подобен административен капацитет изисква ресурси и наличието на подготвени експерти в населените места, които притежават необходимата професионална квалификация за извършването на съответните финансово – счетоводни дейности. В случай на увеличаване на второстепенните разпоредители с бюджет има риск и по отношение на евентуални забавяния, неточности и др. подобни при консолидирането на отчетната информация на ниво първостепенен разпоредител.

Възразяваме и срещу обосноваването на законопроекта със стратегически документи и препоръки, свързани с процеса на фискална децентрализация в България. В рамките на цитирания проект "Развитие на фискалната децентрализация и подобряване на финансовото управление на местно ниво в България", реализиран с подкрепата на Съвета на Европа и Националното сдружение на общините в Република България бяха изготвени няколко различни доклади и препоръки, които са насочени към необходимостта от:

• Увеличаване на собствените приходи на общините чрез споделяне на национални данъци, като например 20% от данъка върху доходите на физическите лица и 10% от корпоративния данък, разпределени по място на произход;
• Подобряване на механизмите за изравнителни трансфери и преминаване от целеви към общи субсидии, предоставящи по-голяма гъвкавост на общините;
• Укрепване на административния капацитет на местните власти за ефективно управление на публичните финанси.

В тази връзка, ползваме възможността да подчертаем, че само първата част от мотивите на вносителите съдържа констатации от въвеждащия технически доклад, който беше и първият резултат от поредица дейности по проекта. Този доклад, изготвен от експертите към Съвета на Европа послужи като базова оценка, под формата на цялостен анализ на актуалната правна, административна и фискална рамка на общините. В него беше представена и административно-териториалната структура на страната, както и правомощията и задълженията на общините по секторни политики. Без да са описани в документите, съставени по проекта, във втората си част мотивите на вносителите до голяма степен представят гледната точка на кметове на населени места, включително и споделяни от тях и в предходни Народни събрания квалификации по отношение на законно избраните органи на местна изпълнителна власт.

НСОРБ като организация на всички местни власти в България полага дългогодишни усилия за постигане на реална фискална децентрализация в България, включително с подкрепата на международни организации и цитирания от вносителите проект е една важна стъпка напред в тази посока. В тази връзка, прилагаме по-долу линкове към всички доклади със стратегически препоръки от проекта и пътната карта за тяхното реализиране, като разчитаме, че народните представители от „общинската“ парламентарна комисия ще ги вземат предвид в цялост и ще бъдат наши съмишленици в реализацията на цялостната реформа на местните финанси:

• Цялостен анализ на актуалната правна, административна и оперативна рамка на общините в България: https://www.namrb.org/bg/deynost/izpalnyavani-proekti/varazvitie-na-fiskalnata-detsentralizatsiya-i-podobryavane-na-finansovoto-upravlenie-na-mestno-nivo-balgariyav/tehnitcheskiyat-doklad-tsyalosten-analiz-na-aktualnata-pravna-administrativna-i-operativna-ramka-na-obshtinite-balgariya
• Фискална автономия и финансово управление на местните администрации в България: Документ с политически съвети: https://www.namrb.org/bg/deynost/izpalnyavani-proekti/varazvitie-na-fiskalnata-detsentralizatsiya-i-podobryavane-na-finansovoto-upravlenie-na-mestno-nivo-balgariyav/fiskalna-avtonomiya-i-finansovo-upravlenie-na-mestnite-administratsii-balgariya-dokument-s-polititcheski-saveti
• Пътна карта за реформи, в подкрепа на процеса на децентрализация в България: https://www.namrb.org/bg/deynost/izpalnyavani-proekti/varazvitie-na-fiskalnata-detsentralizatsiya-i-podobryavane-na-finansovoto-upravlenie-na-mestno-nivo-balgariyav/fiskalna-avtonomiya-i-finansovo-upravlenie-na-mestnite-administratsii-balgariya-dokument-s-polititcheski-saveti

НСОРБ остава на разположение, при интерес от страна на ръководството и членовете на Парламентарната комисия по регионална политика, благоустройство и местно самоуправление, за задълбочен дебат по приложените документи и обсъждане на политическите възможности за поетапна реформа към децентрализация на местното самоуправление в България, включително и вътре в общината.

Като се надявам, че позицията ни ще бъде взета предвид при последващо разглеждане на законопроекта и желая светли Великденски празници, оставам 

С уважение,