Становища

Относно: Становище по Законопроект за изменение допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, № 52-654-01-90/15.07.2026 г., внесен от нар. пр. Георги Георгиев и група народни представители

УВАЖАЕМИ Г-Н ЖЛЯБИНКОВ,

По повод цитирания законопроект, представяме на Вашето внимание следното становище:

Принципни бележки

НСОРБ подкрепя целта на законопроекта за приключване на продължилата над три десетилетия поземлена реформа и за изпълнение на препоръките на ЕСПЧ и на Комитета на министрите на Съвета на Европа.

В същото време изразяваме резерви по § 3 (в частта за нова забрана за придобиване по давност, доколкото действа в свързаност с § 15) и по § 15 (разширяване на държавната собственост за сметка на потенциален общински интерес).

Изразяваме резерви и по § 16, който създава непропорционална тежест за общините, противоречи на срокове, установени в ЗОС и въвежда конституционно недопустима заместваща компетентност на областния управител.

Категорично възразяваме срещу § 17 от законопроекта. Предложението за поредно удължаване на ограничението общинските съвети да се разпореждат свободно със земите по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ, този път до до 31 декември 2027 г., представлява продължение на повече от петнадесетгодишна практика на ограничаване на конституционно гарантираното право на общинска собственост, без каквато и да е компенсация за общините и без надлежна фактическа и правна обосновка.

Конкретни предложения

1. По § 3

Не подкрепяме т. 2 (ново изречение трето на чл. 24, ал. 7- забрана за придобиване по давност на земите на организациите по § 12 ПЗР.

Мотиви: Разпоредбата действа в синхрон с § 15, който премахва ограничението извън урбанизираните територии в обхвата на държавната собственост по § 12а ПЗР. Съчетани, двата параграфа трайно и необратимо закрепват държавна собственост върху земи, чийто действителен статут- в частност какъв дял от тях реално попада в урбанизирани територии с потенциал да станат общинска собственост - не е изследван количествено нито в мотивите, нито в оценката на въздействието. Мотивите признават засягането на значителен брой имоти от отпадането на ограничението по § 15, без да е направен количествен анализ с цел изясняване на обема на засегнатия общински интерес.

2. По § 5 и § 6

Предлагаме по аналогия и в чл. 34, ал. 4 (защита на общинската собственост в бившите стопански дворове) да се въведе облекчен административен ред за изземване, съответен на новосъздадената ал. 15 на чл. 27.

Мотиви: Доколкото законодателят възприема облекчен ред за защита на държавната собственост върху негодни за земеделско ползване имоти, сходно облекчение следва да важи и за защита на общинската собственост, за да не се създава неравнопоставено третиране между двата вида публична собственост.

3. По § 14

Предлагаме в наредбата по § 19 да се предвиди изричен ред за проверка на конвертирането и публикуване на методиката за изчисление на комисията по чл. 2е, ал. 1.

Мотиви: Този показател е базов за определяне на наемни/арендни цени и по други разпоредби на закона; прозрачността и предвидимостта на методиката е необходима предпоставка за коректно администриране от общинските служби по земеделие и за избягване на спорове с ползвателите.

4. По § 15

Не подкрепяме §15. Ако все пак същият се запази, предлагаме земите по § 12а, разположени в границите на урбанизирани територии, да преминават в общинска, а не в държавна собственост, по аналогия с общия принцип на чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ.

Мотиви: Действащата редакция на § 12а, ал. 1 ПЗР ограничава кръга земи, обявени за държавна собственост, единствено до тези извън урбанизираните територии. Заличаването на това ограничение разширява обхвата на държавната собственост върху земи, които при сегашната уредба биха могли да станат общинска собственост. Вносителите признават, че изключването засяга значителен брой имоти, без обаче да е направен количествен анализ колко от тях се намират в урбанизирани територии и каква част реално би могла да бъде общинска собственост.

5. По § 16

§ 16 въвежда нова, специална процедура за приключване на реституцията на земеделски земи. По искане на собственици или наследници, чието право на възстановяване е признато, но границите на имотите не могат да бъдат установени, общинската служба по земеделие отправя мотивирано искане до кмета на общината, а общинският съвет е длъжен в определен срок да предостави земя от общинския поземлен фонд, независимо от нейния статут, включително пасища-публична общинска собственост. При бездействие на общинския съвет предвидената в проекта санкция е издаване на заместващ административен акт от областния управител.

Предложената процедура се нуждае от цялостно преосмисляне, поради следните слабости:

• Задължителна трансформация на публична общинска собственост. Процедурата предвижда възможност пасища с предназначение за общо ползване от населението да бъдат принудително прехвърляни в частна общинска собственост единствено с цел последващото им предоставяне.

Подобна принудителна трансформация засяга пряко правото на местно самоуправление по чл. 2 от Европейската харта за местно самоуправление и чл. 140 от Конституцията, доколкото лишава общините от възможността самостоятелно да определят предназначението на собствения си имуществен ресурс в интерес на местната общност, за която тези пасища са предвидени.

• Недопустима заместваща компетентност на друг орган при бездействие на общинския съвет. При непроизнасяне в срок процедурата предвижда друг орган на изпълнителната власт - областния управител, едностранно да определи кои конкретни общински имоти да бъдат предоставени.

Правомощието на областния управител по чл. 45 ЗМСМА по провеждане на контрол за законосъобразност се изчерпва с връщане на незаконосъобразно решение или с оспорването му по съдебен ред. Това правомощие не замества и не може да замести волята на общинския съвет при разпореждане с общинска собственост, което е в неговата изключителна компетентност по чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА. Едностранно определяне кои конкретни общински имоти преминават към трети лица представлява разпореждане с чужда собственост чрез административен акт на орган на централната власт. Това е недопустимо като конструкция съгласно чл. 140 и чл. 141 от Конституцията, независимо колко легитимна е преследваната цел. Адекватният и конституционосъобразен способ за преодоляване на бездействието на общинския съвет е съдебният контрол по реда на АПК, при който съдът задължава общинския съвет да се произнесе в определен срок.

• Несъобразени срокове с процедурата по управление на общинската собственост. Процедурата предвижда кратки срокове за произнасяне и изпълнение, без да съобразява цикъла на приемане на Стратегията за управление на общинската собственост и годишната програма за управление и разпореждане с общинско имущество, в които разпоредителните сделки задължително следва предварително да бъдат включени.

Без съгласуване на тези срокове общинските съвети реално се поставят в невъзможност едновременно да спазят двата закона или ще бъдат принудени да заобикалят собствената си процедура по управление на общинската собственост, или обективно ще пропускат кратките срокове по новата процедура и автоматично ще задействат заместващата компетентност на другия орган, независимо от добросъвестността си. Предвиденият кратък срок е и обективно недостатъчен предвид процедурата по свикване и провеждане на заседания на общинския съвет, изготвяне на предварителни експертни становища и обществено обсъждане.

• Липса на съответствие с действащо сходно задължение по §27 ПЗР ЗСПЗЗ от 2010 г. Предложената процедура покрива отчасти същия предмет-установяване на граници на реституирани имоти, изпълнение на съдебни решения, обезщетяване, без законопроектът да пояснява съотношението между двата режима.

Аналогичното задължение действа успешно вече петнадесет години без нормативно определен срок за произнасяне и без заместваща компетентност на друг орган. Въвеждането на съществено по-утежнен механизъм с частично припокриващ се предмет, е необосновано от гледна точка на правната логика.

6. По § 17

Категорично възразяваме срещу § 17

Мотиви: § 17 не е изолирана мярка, а поредното звено от непрекъсната верига законодателни промени, с които в продължение на повече от петнадесет години общините системно се лишават от свободно управление и разпореждане със земите по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ:

1. ДВ, бр. 62 от 2010 г. (§ 27 ПЗР ЗИД ЗСПЗЗ-изчерпателно изброяване на допустимите хипотези за предоставяне);
2. ДВ, бр. 100 от 2015 г. (§ 14 ПЗР ЗСПЗЗ- първа временна пълна забрана за срок от пет години);
3. ДВ, бр. 61 от 2016 г. (детайлизиране на § 27, ал. 2);
4. ДВ, бр. 79 от 2020 г. (нова изключваща хипотеза към § 14, ал. 1);
5. 12 ЗР на ЗПЗП, обн. ДВ, бр. 103 от 2020 г., в сила от 23.12.2020 г. до 23.12.2025 г. (нов, самостоятелен петгодишен режим на ограничение);
6. Настоящият законопроект, който предлага удължаване до 31 декември 2027 г.

Всеки път вместо окончателно решаване на проблема с реституцията, единственият законодателен отговор е поредното механично удължаване на срока на забраната, вместо намиране на трайно и балансирано управленско решение.

Действащите до 23.12.2025 г. ограничения по § 12 ЗР ЗПЗП практически изчерпват реалните стопански нужди на общините откъм разпореждане с тези земи - напълно забранена остава единствено продажбата. Всяка продажба на общинска собственост подлежи на предварително включване в Стратегията за управление на общинската собственост и в годишната програма по чл. 8, ал. 8 и 9 ЗОС, на публичност и на съдебен контрол по чл. 45 ЗМСМА. Наличието на тези достатъчни, установени от законодателството гаранции прави абсолютната забрана за продажба непропорционална сама по себе си, независимо от продължителността на срока ѝ.

Съществена слабост на законопроекта, която прави удължаването на мораториума изначално необосновано от гледна точка на изискванията на Закона за нормативните актове, е пълната липса на каквото и да е изследване и оценка на въздействието на предлаганата уредба, от която по безусловен начин да произтича необходимостта именно от нов, а не от алтернативен, по-балансиран регулаторен отговор.

Съгласно чл. 20 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, мотивите към проект на закон трябва да съдържат не само посочване на причините, налагащи приемането, но и анализ на съответствието с други разпоредби и с международноправните ангажименти на държавата, оценка на очакваните резултати от прилагането, включително финансови, и анализ на всички засегнати обществени отношения.

Приложена е предварителна оценка на въздействието, но нейното съдържание по отношение на § 17 се изчерпва с две изречения: препращане към общата цел за приключване на реституцията и бланкетно твърдение, че не са необходими допълнителни разходи по бюджета на МЗХ. Никъде в тази оценка не е направен опит да се отговори на въпросите, които всеки сериозен анализ задължително поставя пред въвеждането на ограничителна мярка с толкова широк териториален и времеви обхват:

1. Липсва каквато и да е идентификация на самия риск, който мярката цели да предотврати. Мотивите не посочват нито един конкретен случай, в който общински съвет е злоупотребил с правото си да се разпорежда със земи по чл. 19 ЗСПЗЗ в ущърб на реституционния процес - нито през периода 2008-2010 г., когато е действала предходната редакция на чл. 10б, ал. 1 ЗСПЗЗ и общините реално са разполагали с по-широка свобода на разпореждане, нито през който и да е друг период. Отсъствието на емпирична база от данни за подобно поведение превръща цялата мярка в чисто абстрактна, вместо в мярка, отговаряща на установена и доказана нужда, а именно такава конкретна и доказана нужда е стандартът, който българското и международното право поставят пред всяко ограничение на конституционно защитено право.

2. Липсва каквато и да е сравнителна оценка на тежестта на алтернативните регулаторни решения. Законът за нормативните актове имплицитно изисква, а и добрата законодателна практика предполага, обмисляне и съпоставяне на повече от една мярка, преди да се избере тази, която в най-малка степен засяга правата на адресатите. В случая с § 17 такова съпоставяне липсва напълно - не е обсъдена възможността за поетапно освобождаване на ограничението по землища, в които процедурата по § 16 е приключила; не е обсъдена възможността за запазване на действащата система от изключения по § 12 ЗР ЗПЗП без добавяне на нов абсолютен мораториум върху продажбата. Всяка от тези алтернативи би постигнала декларираната цел - опазване на реституционния ресурс с много по-малка степен на засягане на общинската собственост, но никоя от тях не е дори спомената като по-малко подходяща от пълната забрана.

3. Липсва каквато и да е количествена оценка на реалната тежест на мярката върху засегнатата страна - общините. Не е направен опит да се определи броят и площта на имотите, които биха останали под действието на поредния мораториум до 31.12.2027 г., нито пропуснатите ползи и приходи за общинските бюджети от невъзможността тези имоти да бъдат използвани за общински нужди докато трае мораториума. Разделът „Анализ на разходи и ползи” на предварителната оценка съдържа единствено бланкетното твърдение, че не са необходими допълнителни разходи или трансфери по бюджета на Министерството на земеделието и храните - констатация, която изцяло игнорира съществуването на алтернативни разходи за общинските бюджети и по никакъв начин не съотнася обществената полза от мярката към нейната действителна стойност.

4. В решенията на ЕСПЧ по делата „Мутишев”, „Любомир Попов”, „Сивова и Колева” и „Томов и Николова” не се открива установяване на отговорност на общински орган за забавянето на реституцията:

• По делата „Мутишев и други” (жалба № 18967/03, решения от 03.12.2009 г. и 28.02.2012 г.), „Любомир Попов” (решение от 07.01.2010 г.) и „Василев и Дойчева” (жалба № 14966/04, решение от 31.05.2012 г.) съдът установява системно нарушение, но общинските земи по чл. 19 ЗСПЗЗ се споменават единствено като една от няколкото допустими форми на обезщетение, без общинско поведение да е сред констатираните причини за нарушението.

• Делото „Томов и Николова срещу България” (решение от 21.07.2016 г.) изобщо не засяга общинска собственост-то се отнася до конфликт между добросъвестен купувач на земеделска земя и реституирани собственици, разрешен въз основа на приложена с обратна сила разпоредба на чл. 10, ал. 13 ЗСПЗЗ; установеното нарушение произтича от липсата на предвидено по закон обезщетение за третото добросъвестно лице, а не от поведение на община.

• Делото „Сивова и Колева срещу България” (решение от 15.11.2011 г.) касае конфликт с приватизирано търговско дружество; установеното нарушение произтича от липсата на процедурна координация между паралелните производства по реституция и по приватизация, водеща до над дванадесетгодишна несигурност-отговорност, констатирана изрично спрямо държавата, а не на общински орган. Показателно е, че самият съд отбелязва в решението, че повече от половината от определеното обезщетение на жалбоподателките вече е било под формата на общински земеделски земи с равностойно качество- т.е. земите по чл. 19 ЗСПЗЗ на практика вече изпълняват точно обезщетителната функция, заради която вносителят твърди, че е нужен нов мораториум, без такъв мораториум да се е оказвал необходим за постигането ѝ.

В допълнение, бихме отбелязали, че:

• По делото „Рашева срещу България” (решение от 13.10.2020 г.) ЕСПЧ изрично приема, че отказът на общинския съвет да предостави имоти, за които е нямало документ за собственост или които са били частна собственост, не е неправомерен, и че забавянето се дължи на бездействието на държавния орган- Общинската служба по земеделие.

• Делото „Братанова срещу България” (решение от 09.06.2015 г.) касае забавяне от страна на кмет при издаване на удостоверение за земи по чл. 10, ал. 7 ЗСПЗЗ- хипотеза, различна и несвързана с общинските земи по чл. 19.

С други думи, единственият фактически източник, на който вносителят се позовава, не само не подкрепя тезата за необходимост от ограничаване на общинската собственост, но я опровергава, доколкото сочи като отговорни субекти именно централните органи по поземлената собственост, а не общините, и доколкото демонстрира, че общинските земи по чл. 19 ЗСПЗЗ вече функционират като работещ обезщетителен ресурс без нужда от мораториум.

Като се надяваме, че предложенията ни ще бъдат взети под внимание, оставам с

С уважение,