Становища

Относно: Становище по проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ВАСИЛЕВ,

Във връзка с повторното съгласуване на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за достъп до обществена информация (ЗИД на ЗДОИ) и проведено проучване сред общините, представяме следното становище:

I. Принципни бележки

Проектът на ЗИД на ЗДОИ въвежда изискванията на Регламент (ЕС) 2022/868 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2022 г. относно европейското управление на данни („Акт за управление на данните“), което е ключова стъпка за хармонизиране на националното законодателство с правото на ЕС. Създаването на единни правила за споделяне и повторно използване на данни ще осигури правна сигурност за институциите и организациите, участващи в процесите на управление на данни, както и съвместимост на националните информационни системи с европейските.

В същото време се предвиждат редица нови задължения с кратки срокове за изпълнение – 7, 14 и 30 дни. Тези срокове на практика ще затруднят общините, които разполагат с ограничен кадрови ресурс и нямат необходимата техническа обезпеченост. В много общински администрации работят малък брой служители, които изпълняват широк спектър от дейности, а в редица случаи липсва пълна дигитализация на процесите и достатъчно ИТ специалисти. Новите изисквания предполагат както обучение на персонала, така и адаптация на информационните системи, което е трудно изпълнимо в рамките на няколко седмици. Необходимо е предварително да се гарантира технологичната готовност на националната единна информационна точка и да се разработят унифицирани образци на вътрешни правила, процедури и тарифи, които да осигурят бързо и съгласувано прилагане на нормативните изисквания във всички общини.

С оглед на обхвата и сложността на новите задължения е целесъобразно в нормативния акт или в подзаконовите актове да се предвиди методическа и техническа подкрепа от Министерството на иновациите и дигиталната трансформация (МИДТ), включително:

• разработване и предоставяне на ръководства и указания;
• провеждане на обучения и информационни сесии;
• осигуряване на готови програмни модули и интерфейси за интеграция с общинските системи;
• създаване на постоянен център за обслужване (helpdesk) за текуща помощ и консултации.

Предложеният законопроект поставя важни основи за отворени данни, но не съдържа достатъчни гаранции за защита на личните данни. Поради това е необходимо да бъдат въведени допълнителни разпоредби, които да гарантират приоритетно защитата на личните данни пред свободния достъп, администрациите да извършват предварителен анализ на риска и да ангажират Комисията за защита на личните данни в процесите по оценка и надзор на повторната употреба на данни, съдържащи лична информация.

Едновременно с това от проекта на ЗИД на ЗДОИ не става ясно, дали общините и общинските предприятия се разглеждат като потенциален Доставчик на посреднически услуги за данни.

Във връзка с гореизложеното предлагаме:

1. Удължаване на предвидените срокове за изпълнение на новите задължения от общините.
2. Включване на текстове, гарантиращи технологичната готовност на националната единна информационна точка и осигуряване на унифицирани образци на вътрешни правила и процедури.
3. Предвиждане на нормативна основа за методическа и техническа подкрепа от МИДТ към организациите, вкл. общините.
4. Осигуряване на финансов ресурс за организациите за осигуряване на необходимото техническо оборудване, провеждане на обучения на служителите, поддръжка на системите и осигуряване на експертна помощ.

II. Конкретни предложения:

1. По § 3 за чл. 15

1.1. В чл. 15, ал. 1, т. 3 да придобие следната редакция:

„3. описание на информационните масиви, наборите от данни и ресурсите, създавани и съхранявани от съответната администрация, в т.ч. списък на данните, защитени на основанията по чл. 3, пар. 1 от Регламент (ЕС) № 2022/868, като се актуализират веднъж на 30 дни, като Министерството на иновациите и дигиталната трансформация предоставя указания и примерен формат за изготвянето му.“

1.2. В чл. 15, новата ал. 5 да придобие следната редакция: 

(5) Организациите от обществения сектор публикуват на портала по чл. 15г информацията по чл. 15д, ал. 2, като актуализацията ѝ се извършва веднъж на 30 дни.“

Мотиви: Целта на предложението е постигането на баланс между необходимостта от редовна и навременна актуализация на информацията за информационните масиви и наборите от данни и реалните организационни и технически възможности на задължените субекти, включително на общините. Предвиденото в проекта изискване за кратки срокове за актуализация би било трудно изпълнимо за значителна част от организациите от обществения сектор поради:

• Ограничен кадрови капацитет – в редица администрации, особено в по-малките, информационните системи и регистри се поддържат от ограничен брой служители, които съвместяват множество функции.
• Техническа обезпеченост – не всички администрации разполагат с напълно интегрирани информационни системи, позволяващи автоматизирано извличане и публикуване на данни. При такива условия твърде кратките срокове биха натоварили допълнително служителите и биха могли да доведат до формално изпълнение, без гарантиране на качеството и пълнотата на публикуваната информация.

Предложеният 30-дневен срок за актуализация е разумен и балансиран, като осигурява достатъчно време за проверка, обработка и верифициране на информацията, както и възможност за съчетаване на новото изискване с текущите задължения на администрацията и постигане на актуалност, без да се компрометира качеството на съдържанието. В допълнение, предлагаме Министерството на иновациите и дигиталната трансформация (МИДТ), да предоставя указания и примерен формат за описанието на информационните масиви, което се налага от необходимостта от унифициране на съдържанието и структурата на публикуваните данни. По този начин ще се гарантира съпоставимост и съвместимост на информацията между различните администрации, ще се улесни процеса по подготовка на описанията, особено за администрации с ограничен опит в областта на отворените данни и ще се намали риска от непълни или неправилно структурирани описания, които биха ограничили възможността за ефективно повторно използване на данните.

Предложените от нас изменения и допълнения не само улесняват практическото прилагане на закона, но и допринасят за по-високо качество, съгласуваност и полезност на публикуваната информация в портала по чл. 15г, в съответствие с целите на Регламент (ЕС) № 2022/868 и политиките за отворени данни.

С предложението се коригира и допусната техническа грешка, като в изменението на чл. 15, ал. 1, т. 3 от ЗДОИ погрешно е посочено числото „5“ вместо „3“.

2. По § 4, за чл. 15а.

Предлагаме в чл. 15а, ал. 2, след думите „обществена информация“ да се добави „в т.ч. вътрешните правила за повторно използване на данните, защитени на основанията по чл. 3, пар. 1 от Регламент (ЕС) № 2022/868, като Министерството на иновациите и дигиталната трансформация утвърждава примерен образец на тези вътрешни правила за ползване от организациите.“

Мотиви: Предложението за допълнение в чл. 15а, ал. 2 има за цел да осигури по-голяма яснота, съгласуваност и унифицирано прилагане на изискванията относно повторното използване на данни, защитени на основанията по чл. 3, пар. 1 от Регламент (ЕС) № 2022/868. Включването на вътрешните правила за повторно използване на защитени данни като част от публикуваната обществена информация ще гарантира прозрачност в дейността на администрацията, ще предостави на гражданите, бизнеса и другите институции достъп до процедурите и условията за повторно използване на данните, ще намали риска от различно тълкуване и прилагане на нормите от отделните администрации и ще осигури съответствие с изискванията на европейското законодателство за равен достъп и прозрачност. Предложеното допълнение, с което се въвежда изискване за Министерството на иновациите и дигиталната трансформация да утвърждава примерен образец на вътрешни правила е продиктувано от необходимостта от унифициране на съдържанието и структурата на тези документи, което ще позволи прилагането на обща рамка от всички организации на обществения сектор, като същевременно ще се намали административната тежест и ще се улесни работата на администрациите с ограничен експертен ресурс. Наличието на утвърден примерен образец ще съкрати времето за разработване и приемане на вътрешните правила, ще ускори въвеждането на изискванията и ще гарантира тяхното равномерно и ефективно прилагане във всички администрации в страната.

3. По § 7 за нов чл. 15д.

Предлагаме ал. 3 и ал. 4 да се допълнят и да се създаде нова ал. 5, както следва:

„(3) Информацията по ал. 2 се актуализира от организациите от обществения сектор в срок до 30 дни от настъпването на промяната.

(4) Информацията, съдържаща се в националната единна информационна точка по ал. 1, се описва и структурира по начин, осигуряващ нейното интегриране с европейската единна точка за достъп по чл. 8, пар. 4 от Регламент (ЕС) № 2022/868, както и техническата ѝ интеграция с информационните системи на общините.

(5) Министерството на иновациите и дигиталната трансформация организира и провежда обучения за организациите от обществения сектор, свързани с изпълнението на задълженията по този член.“

Мотиви: Предложението ни за удължаване на срока по ал. 3 от 7 на 30 дни се основава на необходимостта от осигуряване на реалистичен времеви период за изпълнение на задълженията на организациите от обществения сектор, особено на малките и средните общини. Седемдневният срок е твърде кратък, като в много случаи не позволява своевременното събиране, проверка, обработка и утвърждаване на актуализираната информация, особено когато промените са свързани с комплексни данни или изискват съгласуване между различни звена. Срок от тридесет дни предоставя възможност за качествено изпълнение на задължението, без да се компрометира актуалността на информацията, и същевременно намалява риска от грешки и непълноти, които биха могли да ограничат ползваемостта на данните. Допълнението в ал. 4, с което се въвежда изискване за техническа интеграция между националната единна информационна точка и информационните системи на общините, е мотивирано от необходимостта да се осигури автоматизирано и ефективно предаване на данните, намаляване на ръчните процеси и риска от несъответствия. Така ще се гарантира, че информацията е винаги актуална и синхронизирана, а административната тежест върху служителите в общините ще бъде сведена до минимум. Тази мярка е особено важна предвид факта, че в много общини липсва достатъчен брой ИТ специалисти, които да поддържат ръчно и в кратки срокове публикуваната информация. В новосъздадената ал. 5 се предвижда Министерството на иновациите и дигиталната трансформация да организира и провежда обучения за организациите от обществения сектор, с цел повишаване на техния капацитет за изпълнение на задълженията по чл. 15д. Това допълнение е необходимо, тъй като новите изисквания във връзка с Регламент (ЕС) № 2022/868 предполагат не само техническа, но и процедурна подготовка на служителите. Провеждането на обучения ще допринесе за уеднаквяване на практиките, по-бързо усвояване на новите процеси и по-високо качество на публикуваната информация, което от своя страна ще гарантира ефективното и пълноценно прилагане на регламента в национален мащаб.

4. По § 9 за чл. 16а.

Предлагаме в чл. 16а, ал. 1 да придобие следната редакция:

„(1) В отчета се включва и информацията за повторното използване на данните, защитени на основанията по чл. 3, пар. 1 от Регламент (ЕС) № 2022/868, като Министерството на иновациите и дигиталната трансформация осигурява унифициран образец на отчетите.“

Мотиви: Целта на предложението ни за допълнение в чл. 16а, ал. 1 е да осигури по-пълно и прозрачно отчитане на дейностите, свързани с повторното използване на данните, защитени на основанията по чл. 3, пар. 1 от Регламент (ЕС) № 2022/868. Включването на такава информация в отчетите ще позволи да се проследява ефективността на прилагането на нормативните изисквания и ще осигури по-голяма отчетност на организациите от обществения сектор. Това е важно както за институционалния контрол, така и за гражданите и бизнеса, които имат интерес от достъпа до надеждни и актуални данни. Допълнението, с което се предвижда Министерството на иновациите и дигиталната трансформация да осигури унифициран образец на отчетите, е мотивирано от необходимостта да се постигне съпоставимост на предоставяната информация между различните администрации и да се улесни процесът на попълване и обработка на отчетите. Унифицираната структура ще намали риска от пропуски и несъответствия, ще улесни автоматизираната обработка на данните и ще спести време и ресурс както на общините, така и на държавните органи, отговорни за обобщаването и анализа на информацията. По този начин ще се повиши качеството на отчетността и ще се осигури по-ефективно прилагане на Регламента.

5. По § 11 за нов чл. 41а3 .

Предлагаме да се създаде нова ал. 3 със следния текст:

„(3) В подзаконов нормативен акт се определя процедура за разграничаване на лични и нелични данни, както и за прилагане на технически мерки за защита при предоставянето на данните за повторно използване.“

Мотиви: Предложеното допълнение има за цел да осигури яснота и единен подход при разграничаването на лични и нелични данни в процеса на предоставянето им за повторно използване, като това е от ключово значение за правилното прилагане на Регламент (ЕС) № 2022/868 и за гарантиране на съответствие с Общия регламент относно защитата на данните. Липсата на стандартизирана процедура крие риск от неправилна класификация на данните, което би могло да доведе до нарушения на правата на субектите на данни или до ограничаване на достъпа до информация, която по своя характер не е защитена. Освен това, въвеждането на изискване за определяне на технически мерки за защита в подзаконов нормативен акт ще създаде предвидимост и еднакви правила за всички организации от обществения сектор, намалявайки вероятността от прилагане на различни или недостатъчни мерки. Това ще улесни общините и другите администрации при изпълнението на задълженията им, ще подобри защитата на чувствителната информация и ще допринесе за по-ефективно и безопасно споделяне на данни в съответствие с изискванията на европейското и националното законодателство.

6. По § 13 за чл. 41г.

Предлагаме да се добави нова ал. 5, както следва:

„(5) До постигане на пълна техническа готовност на националната единна информационна точка се предвижда преходен срок, през който задълженията по ал. 4 се изпълняват по ред и начин, определени от министъра на иновациите и дигиталната трансформация.“

Мотиви: Добавянето на новата алинея е необходимо, за да се гарантира плавно и реалистично въвеждане на задълженията, свързани с функционирането на националната единна информационна точка, в съответствие с изискванията на Регламент (ЕС) № 2022/868. Към момента е възможно техническата инфраструктура и интеграцията с всички компетентни организации от обществения сектор да не бъдат напълно завършени в момента на влизане в сила на нормативните изисквания. Липсата на преходен срок би поставила както Министерството на иновациите и дигиталната трансформация, така и общините и останалите администрации в невъзможност да изпълняват новите си функции поради отсъствието на необходимата техническа готовност. Предвиденият преходен период ще позволи да се осигури финансов ресурс от страна на МИДТ, да се извършат необходимите технически доработки, интеграции и тестове, както и да се осигури обучение на служителите, които ще работят със системата. По този начин ще се избегнат организационни и технологични затруднения, ще се осигури непрекъснатост на административните услуги и ще се гарантира, че системата ще започне да функционира в пълен капацитет при спазване на изискванията за сигурност и ефективност.

7. По § 22 и § 24

Да придобият следната редакция:

§ 22. В срок до една година от влизането на закона в сила министърът на иновациите и дигиталната трансформация издава наредбата по чл. 7у, ал. 4 от Закона за електронното управление, както и указания за описването и структурирането на информацията по чл. 15д, ал. 2, т. 1, като срокът започва да тече от датата на техническата готовност на Националната единна информационна точка за приемане и публикуване на тази информация.

§ 24. Организациите от обществения сектор вписват информацията по чл. 15д, ал. 2 в Националната единна информационна точка в срок до една година от датата на създаване на технологична възможност от Министерството на иновациите и дигиталната трансформация за нейното публикуване.“

Мотиви: Общата необходимост от удължаване на сроковете по двата параграфа до една година е продиктувана от обстоятелството, че успешното прилагане на новите изисквания по Закона за електронното управление, свързани с повторното използване на данни, защитени на основанията по чл. 3, пар. 1 от Регламент (ЕС) № 2022/868, е неразривно свързано с наличието на техническа инфраструктура, нормативна яснота и подготвен административен капацитет. Техническата готовност на Националната единна информационна точка изисква реализиране на сложни процеси по интеграция със системите на различните организации от обществения сектор, провеждане на тестове и осигуряване на съвместимост с европейската единна точка за достъп. Успоредно с това е необходимо изработването на детайлна подзаконова уредба и указания, които да осигурят единен подход при описването, структурирането и публикуването на информацията. Допълнително следва да се отчете, че организациите от обществения сектор имат различна степен на техническа и кадрова готовност, което налага да им бъде предоставен достатъчен преходен период за адаптиране, обучение на служителите и подготовка на данните за публикуване, както и осигуряването на финансов ресурс от централния бюджет. Поради тези причини срок от една година ще гарантира реалистично и ефективно въвеждане на новите правила, без да се компрометират качеството на предоставяната информация и възможностите за пълноценно използване на националната и европейската инфраструктура за споделяне на защитени данни.

Целта на направените предложения е да се гарантира ефективно, сигурно и законово съвместимо прилагане на измененията, без да се компрометира качеството на предоставяната информация и възможността за нейното повторно използване.

Като се надяваме, че предложенията ни ще бъдат взети предвид, оставам

С уважение,