Становища

Относно: Становище по Проект на Закон за публично-частното партньорство, публикуван на Портала за обществени консултации

 

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПУЛЕВ,

Въз основа на обобщените резултати от проведено от НСОРБ сред общините проучване по повод публикувания на Портала за обществени консултации Проект на Закон за публично-частното партньорство, предоставяме на Вашето внимание следното становище.

I. Принципни бележки

НСОРБ подкрепя по принцип идеята за Закон за публично-частното партньорство.

Възразяваме категорично срещу проекта на Закон за публично-частното партньорство в предложения му вид.

Считаме, че проектът следва да бъде съществено прецизиран, доколкото част от предложените механизми създават риск от ограничаване на самостоятелността на общините и общинските съвети и от фактическо изземване на правомощия, които по Конституцията на Република България и специалните закони - Законът за местното самоуправление и местната администрация и Законът за общинската собственост - принадлежат на органите на местното самоуправление.

Според разпоредбите на глава седма от Конституцията на Република България, тя е единна държава с местно самоуправление. Общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление, има качеството на юридическо лице, право на собственост и самостоятелен бюджет. Орган на местното самоуправление е общинският съвет, а кметът е орган на изпълнителната власт в общината и в дейността си се ръководи от закона, актовете на общинския съвет и решенията на населението. Централните държавни органи могат да упражняват контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местното управление само когато това е предвидено със закон, но не и общ контрол за целесъобразност върху местната политика.

Местното самоуправление включва правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно въпросите от местно значение, включително относно общинското имущество, общинските финанси, устройството и развитието на територията, благоустрояването, комуналните дейности, социалните услуги, образованието, здравеопазването и инфраструктурата. Общинският съвет определя политиката за изграждане и развитие на общината, приема бюджета, взема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, за участие в дружества, за поемане на общински дълг и гаранции, за устройствени планове, програми и планове за развитие.

Проектозаконът не следва да урежда централен механизъм, който замества преценката на общинския съвет относно местната целесъобразност, приоритетите на общината, начина на използване на общинската собственост и поемането на дългосрочни бюджетни ангажименти. Централните органи могат да имат координационна, методическа, фискална и контролна роля, но решението дали един общински проект да бъде иницииран, предложен, възложен, изменен или прекратен следва да остане в компетентността на органите на местното самоуправление.

II.Конкретни предложения

1. По Глава първа

Раздел I

Законопроектът е структуриран като национална рамка, в която общините фигурират като една от групите публични партньори. За общините обаче предметът му е част от сферата, която Конституцията и законът отреждат на местното самоуправление. Общината е юридическо лице със своя собственост и самостоятелен бюджет (чл. 136, ал. 3, чл. 140 и чл. 141, ал. 1 от Конституцията, чл. 14 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, ЗМСМА). Местното самоуправление обхваща общинското имущество и финанси, устройството на територията, образованието, здравеопазването, благоустрояването и комуналните дейности, социалните услуги, спорта и опазването на околната среда (чл. 17, ал. 1 ЗМСМА). Според чл. 3, ал. 1 и чл. 4, ал. 2-4 от Европейската харта за местното самоуправление (ЕХМС) местните общности имат право и реална възможност да управляват на своя отговорност съществена част от обществените дела, разполагат с пълна свобода на инициатива, а правомощията им могат да бъдат ограничавани само в рамките на закона. При това положение общината следва да бъде страна, която упражнява собствени правомощия, а не адресат на задължения, произтичащи от национална политика.

Договорите при ПЧП са дългосрочни, инвестициите значителни, обект на партньорството могат да бъдат публични активи, разпределят се икономически и оперативни рискове и се поемат многогодишни финансови ангажименти от публичния сектор. Според общините редица разпоредби в проектозакона са формулирани като общи принципи (чл. 3), без конкретни правни инструменти за тяхната реализация. Особеното при ПЧП е, че нарушението на неговите разпоредби не се изчерпва с еднократно действие. Едно неправомерно решение при избора на партньор или едно незаконосъобразно изменение на договор може да породи неблагоприятни правни последици върху местните общности за десетилетия.

Оттук следва основният извод за общата структура на проектозакона. Той следва да изхожда от следните основни положения, които гарантират неговото правилно прилагане на практика, а именно:

• Залагане на принципи, аналогични на принципите, установени в Закона за обществените поръчки (ЗОП), Закона за концесиите (ЗК) и Закона за публичните финанси, които уреждат предоставянето на права, извършването на дейности и разходването на публични средства;
• Въвеждане на уредба, която прегражда възможността за формално спазване на изискванията на закона, но фактически се достига до резултат, противоречащ на целите му или водещ до заобикаляне на правилата за конкуренция, публичност, прозрачност, защита на публичните средства и равнопоставеност на операторите.

Докладът, резюмето и мотивите не съдържат анализ на съответствието на законопроекта с Конституцията и ЗМСМА в частта за общинските правомощия. Мотивите разглеждат съответствието с правото на ЕС и отбелязват, че законопроектът не транспонира европейски актове. Докладът отнася общинските съвети при проекти с общинско участие към компетентните държавни органи (т. 2), макар че според чл. 138 от Конституцията и чл. 18, ал. 1 ЗМСМА общинският съвет е орган на местното самоуправление. Оценка, която твърди, че изследва въздействието върху общините, но не проверява въздействието върху предоставената от законодателството (чл. 17, ал. 1 ЗМСМА) собствена сфера на компетентност на общините, е най-малкото непълна.

Необходимо е да се проведе ясно разграничение между ПЧП и обществените поръчки и концесиите. Чл. 1, ал. 4 изключва от приложното поле на закона концесиите и обществените поръчки, а чл. 20, т. 2 и чл. 24 предвиждат отказ за определяне на проект като ПЧП, когато той следва да се реализира по ЗОП или ЗК. Същевременно проектът определя ПЧП като правоотношение, при което частният партньор поема оперативния риск и осигурява изцяло или частично финансирането (чл. 4, ал. 2, т. 2 и 3), а чл. 54, ал. 2, т. 3 допуска финансиране чрез приходи от ползватели. Тези белези се припокриват с основни белези на концесионните правоотношения. Затова законът за ПЧП не може да се използва като алтернативен ред за възлагане на строителство, доставки или услуги, които по същество попадат в ЗОП, нито като заместващ ред за концесии, когато икономическият модел е концесионен. Квалификацията на договора като обществена поръчка или концесия произтича от неговото обективно съдържание, разпределението на риска и източника на насрещната престация, а не от субективната воля, декларация или наименование, дадени от възложителя. Поради това чл. 16, ал. 3 (декларация, че проектът няма да се реализира по ЗОП или ЗК) следва да отпадне, а в проектозакона да се разработят подробни материалноправни критерии за разграничение между ПЧП, концесия и обществена поръчка.

Раздел II

Законопроектът определя като публични партньори местните органи (чл. 5), без да посочва кой орган на общината действа и на кой етап. ЗМСМА разпределя ясно правомощията. Общинският съвет определя политиката за развитие на общината и приема бюджета, решенията за общинското имущество, за търговските дружества с общинско имущество, за общинския дълг и гаранциите и стратегиите за развитие (чл. 20 и чл. 21, ал. 1, т. 6, 8, 9, 10 и 12). Кметът на общината ръководи изпълнителната дейност, организира изпълнението на бюджета и на актовете на съвета и представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда (чл. 44, ал. 1, т. 1, 5, 6, 7 и 15). Всеки етап от производството по ПЧП трябва да следва това разпределение.

След отмяната на предходния Закон за публично-частното партньорство липсва достатъчно ясен правен режим за проекти, при които частният партньор не получава основно приходи от крайни потребители, а възнаграждението му идва изцяло или частично от плащания на публичния партньор. За общините това е особено важно, защото такъв инструмент може да служи за изграждане, поддържане и управление на транспортна, социална, здравна, образователна, ВиК, спортна и друга местна инфраструктура. Обхватът на проектозакона следва да отговаря на тази празнота.

За малките общини, които често имат силно ограничени бюджети и затруднен достъп до европейско финансиране за по-малки проекти, законът може да отвори път за частни инвестиции в местна инфраструктура (социални заведения, детски градини, местно осветление, ВиК инфраструктура).

Докладът не съдържа разбивка по общински дял на очакваните ефекти. Данните за 0-1 проект годишно, за около 880 млн. евро частен капитал през 2019-2023 г. и за 10-15 проекта и над 2 млрд. евро за 2026-2030 г. са дадени твърде общо. Не е посочено кои от бъдещите проекти се очаква да бъдат общински, макар докладът да очаква модернизация на училища, детски градини и спортни зали, които в повечето случаи са общински компетентности (чл. 17, ал. 1, т. 3 и 10 ЗМСМА). Общинският дял е извън количествения анализ, а чл. 22, ал. 2, т. 5 и 6 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието (НОМИОВ) изискват именно такова измерение по заинтересовани страни.

2. Глава втора

Законопроектът концентрира решението кои проекти ще се реализират като ПЧП на национално равнище. Междуведомственият съвет определя или отказва проектите (чл. 7, ал. 2) с мнозинство две трети от членовете си (чл. 21, ал. 1). Проектът се подготвя от Специализирано звено в министерството (чл. 8), изисква становище на министъра на финансите (чл. 10) и се внася със заявление в министерството (чл. 16, ал. 1). За общински проект това означава, че идеята на общината минава през централизирана предварителна оценка още преди общинският съвет да е упражнил правомощията си на орган на местното самоуправление, който приема решенията за бюджета, имуществото и дълга на общината.

Общините възприемат този ред като централизиране и лабиринт от бюрократични процедури. Според тях се отнемат правомощията на кмета на общината и на общинския съвет, ограничават се функциите на общината като юридическо лице и се допуска субективна оценка на ползата от ПЧП.

Считаме, че уместният подход в този случай би бил централният орган да дава експертно становище относно устойчивостта на фискалните параметри на проекта и на неговото съответствие с националните политики, но да не замества преценката на общината дали даден проект е необходим и приоритетен за местната общност. Централният орган извършва проверката, но решението за общинския проект остава изцяло в правомощията на общинския съвет.

Решението дали местна инфраструктура, услуга или инвестиционен приоритет да бъде реализиран чрез ПЧП е по същество решение за местна политика, което засяга общинския бюджет, общинската собственост, капиталовата програма, бъдещите плащания, качеството и достъпността на местните услуги. Чл. 12 предвижда преценка не само за законосъобразност и фискална устойчивост, но и за целесъобразност и съответствие с обществения интерес, а чл. 19 включва критерии като съответствие със стратегии и по-добра икономическа и финансова ефективност спрямо алтернативни модели. Когато това касае общински проект, уредбата противоречи на ЗМСМА и Закона за общинската собственост (ЗОС), а по Конституцията централните държавни органи могат да упражняват контрол за законосъобразност върху актовете на местните органи само когато това е предвидено със закон, но не и общ контрол за целесъобразност върху местната политика. Следва да се предвиди, че при общински проекти решението на Междуведомствения съвет има характер на предварително одобрение за допустимост по закона, координация и фискална съвместимост и не поражда задължение или самостоятелно право проектът да бъде реализиран без последващо изрично решение на общинския съвет. Общински проект за ПЧП не може да бъде иницииран, внесен, възложен, изменен или прекратен без изрично решение на общинския съвет, когато са засегнати общинска собственост, бюджет, местна услуга или местна инфраструктура.

Законопроектът не прави диференциация според мащаба на проектите. Всички проекти, независимо от размера и значението им, се определят от Междуведомствения съвет и се налагат еднакви изисквания както за стратегически национални проекти (магистрали, болници), така и за малки местни инициативи (малък фотоволтаичен парк за общински нужди, обновяване на пазар). Това води до забавяне на процедурите, административна натовареност и ограничаване на инициативността на общините и публичните предприятия, а утежненият процес обезсмисля стартирането на проекти с по-малка стойност. Липсват и минимални количествени и качествени показатели за инвестиционната стойност, срока и общественото значение, така че режимът може да се използва и за проекти с ограничен мащаб, за които ползите от толкова сложна правна конструкция са съмнителни. Следва да се въведат стойностни прагове, критерии за национална значимост и облекчена (ускорена) процедура за общински проекти под определен финансов праг (например до 1 000 000 евро), за да се стимулира местното предприемачество и бързото решаване на комунални услуги.

Представителството в централния орган също се нуждае от преосмисляне. Съветът се състои преобладаващо от министри (чл. 7, ал. 3), а решенията му засягат проекти на общини. НСОРБ има представител в звеното (чл. 8, ал. 1), но звеното единствено подготвя решението. Чл. 4, ал. 6 ЕХМС изисква становището на местните органи да се взема своевременно и по подходящ начин по всички пряко засягащи ги въпроси. Задължението на общините да предоставят информация на Съвета и Звеното в определени от тях срокове (чл. 11) трябва да е уравновесено с гарантирани процесуални права на общината като страна в производството.

Оценката на въздействието не изследва този въпрос. При вариант „Частични промени в ЗОП и ЗК" (Таблица 1) централизацията е приета за критерий за качество, вместо да бъде оценена в нейното съотношение спрямо правомощията на общините. Не е разгледан вариант, при който решението остава на общината, а централната структура предоставя методическа помощ.

Резюмето на институционалния механизъм в оценката на въздействието споменава осем министри и Съвет, който одобрява проектите, докато чл. 7 от законопроекта предвижда председател и десет члена, включително министрите на образованието, културата и младежта и спорта, и Съвет, който определя или отказва проектите. Докладът признава ниския административен капацитет, особено на общинско ниво (т. 5.3, проблем 2). Въпреки това разчита на изпълнение в рамките на съществуващите административни структури и численост (т. 3.2), без да оцени ефекта върху общините.

Малките общински администрации нямат експерти с опит в ПЧП за структуриране на сложни договори, а ползването на външни консултантски услуги би натоварило непосилно местните бюджети още във фазата на планиране. Чл. 8, ал. 2, т. 7 предвижда само, че Звеното оказва методическа помощ на публичните партньори. Следва да се заложи изричен ангажимент на министерството за безплатна методическа помощ, примерни (типови) договори и образци на анализи за малките общини (например под 30 000 жители).

Сроковете също не са анализирани. Законопроектът предвижда до 60 дни за Звеното (чл. 8, ал. 4), 14 дни за указания (чл. 9) и 45 дни за министъра на финансите (чл. 10), а за Съвета срок няма. Докладът твърди, че времето за подготовка ще намалее съществено, без да го остойностява за препоръчания вариант.

3. Глава трета

По предложената в законопроекта предварителна оценка на ефективността на ПЧП спрямо реализацията само с публични средства, общините отбелязват, че липсва конкретен тест/методика, по които да се установи, че проектът действително е ПЧП. Тестът следва да обхваща реално прехвърления оперативен риск, риска от търсенето и от предлагането, размера и характера на частното финансиране, зависимостта на възнаграждението от реално постигнати резултати, възможността партньорът да възстанови инвестицията чрез експлоатацията, характера на публичните плащания и действителното разпределение на рисковете. Оценката трябва да е част от документацията и да е публична, освен за информацията, защитена със закон.

Методиката на сравнителния модел по чл. 15, ал. 2 е оставена на правилника за прилагане, който ще се приеме шест месеца след влизането на закона в сила (§ 2). Проектът на правилник следва да бъде изработен и публикуван за обществено обсъждане паралелно със законопроекта, за да може да се оцени реалната административна тежест преди влизането на закона в сила.

Преди решението за откриване на процедурата публичният партньор следва да е подготвил правен анализ, финансово-икономически анализ, анализ на разпределението на рисковете, анализ на въздействието върху публичните финанси и анализ на приложимия правен режим. За общините тези анализи трябва да бъдат внасяни в общинския съвет заедно с предложението за откриване, така че решението да не се основава единствено на преценката на администрацията. Това е и мярка срещу субективната оценка на ползата, за която общините считат, че е реален риск в законопроекта. Основанията са чл. 21, ал. 1, т. 8, 9, 10 и 12 ЗМСМА и чл. 140 и 141 от Конституцията - общинският съвет има правомощието да решава за имуществото, дружествата, дълга и стратегиите, а решение без пълна информация е формално.

Държавните помощи се споменават многократно (чл. 8, 16, 19 и 47), но липсват разпоредби за компетентния орган, процедурата за предварителна оценка и последиците при установяване на недопустима държавна помощ. Следва да се създаде уредба относно спазването на режима на държавните помощи. Липсва и уредба на отделните видове риск (строителен риск, риск от търсене, финансов риск, регулаторен риск и риск от промяна в законодателството). Следва да се предвиди минимално задължително съдържание на анализа на риска или примерна матрица на рисковете.

Частната инициатива (чл. 13, ал. 2 и чл. 17) създава два проблема.

Публичният партньор следва да публикува информацията за постъпилата инициатива и съществените параметри на предложението, да осигури равен достъп до относимата информация на всички потенциални участници, да документира използваната при подготовката информация и да не определя критерии и технически изисквания, които необосновано възпроизвеждат характеристиките на предложението на инициатора. При установено информационно предимство, което не може да бъде ефективно отстранено, инициаторът не следва да участва в процедурата.

Инвеститор може да подаде инициатива директно до централното звено, без общината да бъде уведомена. Затова, когато инициативата засяга общинска собственост, общинска услуга, общински бюджет или територията на общината, производството не следва да продължава без незабавно уведомяване на общината, становище на кмета на общината и принципно решение на общинския съвет за допустимост на разглеждането. Така се съчетават чл. 4, ал. 2 и 6 ЕХМС, чл. 140 и 141 от Конституцията и разпределението на правомощията между кмета на общината и общинския съвет по чл. 21, ал. 1 и чл. 44, ал. 1 ЗМСМА.

Частната инициатива има и положителна страна: тя може да компенсира липсата на експертен капацитет в по-малките администрации за идентифициране на пазарни ниши. Чл. 17, ал. 3 коректно предвижда, че внасянето на предложение не поражда право на възлагане, предимство или други изключителни права. Производството по предложението обаче продължава само ако общинският съвет приеме решение, че проектът съответства на местните приоритети и може да бъде разгледан като евентуален общински проект за ПЧП. В противен случай частна инициатива, внесена на централно ниво, би предопределила местната инвестиционна политика и би поставила общината в положение да реагира на вече структуриран проект, вместо самостоятелно да прецени дали инвестицията съответства на местните нужди, планове и финансови възможности.

В оценката на въздействието тази глава е разгледана най-слабо от гледна точка на общините. Законопроектът натоварва публичните партньори с предварителна оценка на ефективността, сравнителен модел, правен анализ на собствеността, становище за държавните помощи, документация, публикации и годишен доклад. Резюмето (т. 2) признава риск от „първоначално нарастване на разходи за подготовка заради анализите „Value for Money", финансовата оценка и оценката на риска, а Таблица 1 посочва административно натоварване за публичните партньори". Въпреки това Таблица 6 отчита „Разходи: 0" за администрацията във всички варианти. Редовете в нея са три („Потребители", „Предприятия, вкл. МСП", „Администрация"), а отделен ред за общините няма.

Административната тежест за бизнеса е обявена за пренебрежимо ниска, защото оценките се извършват от държавните органи, органите на местното самоуправление и другите публични субекти (т. 5.4). Това означава, че тежестта е прехвърлена върху публичните партньори, вкл. общините, и не е измерена по модела на стандартните разходи (чл. 22, ал. 2, т. 7 и чл. 28, ал. 3 НОМИОВ). За препоръчания вариант е записано „отрицателни въздействия - не са идентифицирани", макар същият документ да описва рискове от забавяне и обжалвания, а чл. 22, ал. 2, т. 8 НОМИОВ изисква описание на положителните и отрицателните въздействия за всяка заинтересована страна и всеки вариант. За общините такова описание липсва.

4. Глава четвърта

Законопроектът формулира принципите на избора (чл. 25), но самата процедура, документацията и методиката предвижда да бъдат уредени в правилник. Общините виждат тук съществен проблем - основните гаранции за правата на участниците и за конкуренцията не бива да зависят от подзаконов акт. Правилата за минималните изисквания към кандидатите, основанията за отстраняване, предварителния подбор, критериите и методиката за оценка, преговорите и границите им, защитата на конфиденциалната информация, конфликта на интереси, свързаните лица, действителния собственик, необичайно ниските предложения и проверката на финансовия модел следва да са уредени в закона.

В закона следва да се уредят най-малко и видовете процедури, основните етапи на производството, критериите за възлагане и минималните изисквания за публичност и конкуренция.

Особено важно е правилото, което забранява след срока за окончателни оферти да се променят условията на процедурата или параметрите на проекта, когато промяната би могла да привлече кандидати извън процедурата, да промени кръга на допустимите участници или да повлияе на класирането. Смисълът е съществената част от договарянето да не бъде прехвърлена във фазата след приключването на конкуренцията. Действителният собственик трябва да се проверява при кандидатстване, при сключване на договора, при съществено изменение, при рефинансиране, при замяна на партньора и при прехвърляне на договора.

Решенията на общинския съвет заслужават специално внимание. Договорите са с продължителност от 10 до 35 години (чл. 29), а мандатът на общинския съвет е четири години, така че един договор ще обвърже няколко мандата. Решенията за откриване на процедурата, за одобряване на документацията, за избор на частен партньор и за сключване на договора следва да се вземат от общинския съвет с мнозинство повече от половината от общия брой съветници и с поименно гласуване. Това е режимът на чл. 27, ал. 4 и 5 ЗМСМА за решенията по бюджета, имуществото, дружествата и дълга на общината (чл. 21, ал. 1, т. 6, 8, 9 и 10). Законопроектът изисква одобрение от общинския съвет за откриване на процедурата (чл. 26, ал. 1), което е правилна посока, но не покрива останалите ключови етапи.

Освен вече предвиденото в чл. 26, ал. 1, чл. 47, ал. 3, чл. 59, ал. 4 и чл. 62, ал. 4, при общински проект за ПЧП е необходимо решение на общинския съвет най-малко за:

• иницииране на проекта като проект за ПЧП, когато той засяга общинска собственост, местна инфраструктура, местна услуга или бъдещи плащания от общинския бюджет;
• внасяне на заявлението по чл. 16 до Междуведомствения съвет; приемане на предварителната оценка и анализа на икономическата обоснованост по чл. 14;
• одобряване на правния анализ на собствеността по чл. 16, ал. 2;
• одобряване на проекта на договор, включително финансовия модел,
• механизма за плащане, индексацията, компенсациите при прекратяване и разпределението на рисковете;
• предоставяне на общинско имущество, учредяване на вещни права, апорт или друго имуществено участие;
• поемане на дългосрочни финансови ангажименти, условни задължения, гаранции, компенсационни механизми или плащания за наличност;
• всяко съществено изменение на договора (на финансовия модел, срока, разпределението на риска, плащанията, компенсациите, рефинансирането и вещноправните елементи);
• прекратяване на договора, когато то поражда финансови, имуществени или организационни последици за общината;
• одобряване на плана за непрекъсваемост на услугата по чл. 42, ал. 3, когато услугата е от местно значение.

Поради срока на договорите до 35 години за тези решения следва да се предвиди не по-нисък стандарт на публичност, отчетност и мнозинство, а именно мнозинство повече от половината от общия брой съветници и поименно гласуване.

Докладът сочи, че проектозаконът въвежда унифицирани процедури и стандартни договорни модели (т. 5.3). Същинското съдържание на процедурата обаче е в правилник, който ще бъде приет шест месеца след влизането на закона в сила (§ 2 ЗР). Докладът признава риска от забавяне на първите проекти вследствие на необходимостта от изготвяне на подзаконови нормативни актове. Въздействието върху общините не може да бъде реалистично остойностено по чл. 22, ал. 2, т. 5-7 НОМИОВ, докато основното съдържание на процедурата е неизвестно. Оценка на рамков закон, чиито ключови правила още не съществуват, не може да е обективна.

5. Глава пета

Раздел I

Законопроектът въвежда изисквания за текущ контрол върху изпълнението на договора - наблюдение на показателите, одит и отчетност, планови и извънредни проверки, текущо докладване от частния партньор и годишен доклад в публичния регистър (чл. 67). Не е достатъчно обаче редът за контрол, одит и управление да бъде уреден в правилника (чл. 32, ал. 1). Законът за концесиите определя минималното съдържание на договора - отчетност, контрол, мониторинг, гаранции, обезпечения, отговорност при неизпълнение, клаузи за преразглеждане и ред за прекратяване. Считаме, че същият подход е напълно приложим и за ПЧП. Договорът и документацията трябва да включват план за управление и контрол. Планът следва да съдържа измерими показатели за изпълнение (наличност, качество, безопасност, срокове, технически параметри), периодичност и съдържание на отчетите на частния партньор, право на общината на достъп до обекта, документацията и относимите финансови данни, ред за планови и извънредни проверки и ред за независим технически и финансов одит. Към него се добавят коригиращи мерки и срокове, договорни санкции при неизпълнение, механизъм за ескалация при системно неизпълнение, условия за временно встъпване, заместващ партньор и гарантиране на непрекъсваемостта на услугата, както и ред за публикуване на резултатите от контрола в публичния регистър.

Контролът по договор за ПЧП изисква постоянно наблюдение, оценка и анализ на комплекс от технически, финансови, икономически и договорни показатели и способност за своевременно установяване на отклонения и преценка на последиците за обществения интерес. При договори до 35 години той не се изчерпва с проверка към момента на сключване или с годишна отчетност, а изисква проследяване на изпълнението за целия срок, включително на измененията, финансовите параметри, разпределението на риска, условията за прекратяване и на обстоятелствата, които могат да доведат до изменение, възстановяване на икономическото равновесие или предсрочно прекратяване. Общини с ограничен административен капацитет (без икономисти, юристи и инженери) нямат специализирано звено и постоянна експертиза за такъв контрол и съществува риск той да се осъществява формално. Преди приемането на закона следва да се изясни как публичните партньори без необходимия капацитет ще изпълняват функциите по подготовката, управлението, отчетността и текущия контрол, без допълнителна финансова тежест и без риск от формално изпълнение, и да се отчетат разходите за подготовката на проектите, независимите анализи и контрола по дългосрочните договори. Само при цялостна нормативна и институционална рамка възложените на общините контролни функции ще бъдат не само формално регламентирани, но и реално изпълними.

Правилото, че контролът не води до поемане на оперативно управление от публичния партньор (чл. 67, ал. 4), е резонно, защото оперативният риск и управлението остават при частния партньор. Същевременно трябва да има законова възможност за временно встъпване или заместващо управление при опасност за живота, здравето, обществения ред, непрекъсваемостта на услугата или съществен публичен интерес.

Индексацията също изисква минимални законови рамки - определен базов период, обективен индекс, периодичност, методика, доказване на икономическата промяна, забрана за двойно компенсиране, симетрично действие, когато е приложимо, и максимален размер или механизъм за контрол при значителни изменения. Индексацията трябва да компенсира доказано изменение на разходите, а не да е автоматичен механизъм за увеличаване на печалбата.

Публичността на финансовите параметри се нуждае от законова гаранция. Позоваването на търговска тайна не трябва да е основание за непубликуване на информация за размера на публичното финансиране, плащанията, компенсациите, индексациите, срока, измененията, рефинансирането, икономическия баланс и размера на публичната подкрепа. Търговската тайна е оправдано да обхваща частни съконтрагенти и частни капитали, за конкретна информация, за която са налице законовите предпоставки, а не за договори или финансови модели в тяхната цялост (вж. чл. 56, ал. 4 и чл. 68, ал. 3). Договорът и изменията му следва да се изпращат на общинския съвет, така както кметът на общината изпраща договорите, издадени в изпълнение на актове на общинския съвет (чл. 44, ал. 1, т. 18 ЗМСМА).

Раздел II

Механизмът за възстановяване на икономическия баланс е необходим, защото договорите са дългосрочни и могат да бъдат засегнати от законодателни промени, непреодолима сила, увреждане на обекта, съществена промяна на икономическата среда и други обективни фактори. Чл. 36-37 обаче се нуждаят от прецизиране в няколко насоки, които изграждат общ подход към предоговарянето.

Задължението за договаряне трябва да се разбира като задължение да се започнат и проведат добросъвестни преговори, а не като задължение общината във всички случаи да приеме изменение. Договорите имат силата на закон за страните и могат да бъдат изменяни или прекратявани само по взаимно съгласие или на основания, предвидени в закона (чл. 20а ЗЗД), а свободата на договаряне е ограничена от повелителните норми и добрите нрави (чл. 9 ЗЗД).

Законът трябва да въведе ясни критерии за нарушен баланс. Той следва да се преценява въз основа на първоначалния финансово-икономически модел, договорената норма на възвръщаемост, разпределението на рисковете, размера и графика на публичните плащания, срока на договора, прогнозните приходи, разходи и инвестиции и настъпилия обективен фактор с причинната му връзка с нарушението. Концесиите вече използват този модел - разпределение на рисковете и ред за контрол на финансово-икономическия модел и нормата на възвръщаемост.

Изменението не бива да води до съществена промяна на договора. Изменение, което променя икономическия баланс в полза на частния партньор по непредвиден начин или би могло да повлияе на конкуренцията при първоначалния избор, е недопустима съществена промяна. Стандартът е познат от концесиите, където такава промяна е недействителна (чл. 137 ЗК), и от обществените поръчки, където съществено е изменение, което би привлякло други участници, би довело до друга оферта, променя икономическия баланс в полза на изпълнителя или засяга предмета на договора (чл. 116 ЗОП). Критерият следва да бъде въведен в закона като основна гаранция: изменение, което при включването му в първоначалната процедура би привлякло други кандидати или би довело до различен резултат, се допуска само след нова процедура. Това е гаранция срещу обезсмислянето на първоначалната конкуренция чрез последващи анекси.

Всяка промяна поради нарушен баланс трябва да минава през ясна процедура. Тя започва с мотивирано предложение и актуализиран финансово-икономически модел. Изискват се още анализ на въздействието върху общинския бюджет, становище на министъра на финансите, когато се увеличават плащанията, гаранциите или условните задължения, решение на общинския съвет и публикуване на допълнителното споразумение и анализа в регистъра. Основанията са чл. 21, ал. 1, т. 6, 8 и 10 и чл. 27, ал. 4 и 5 ЗМСМА и чл. 140 и 141 от Конституцията. Икономическият баланс не може да се превърне в общо основание за увеличаване на публичното финансиране. Промяна в него трябва да се обосновава с конкретно непредвидимо обстоятелство, доказателства за възникването му и за пряката му икономическа последица, количествен анализ, независим финансов анализ и доказателства, че компенсацията не надхвърля реално възникналата неблагоприятна последица. Не се компенсират нормален търговски риск, недостатъчно добро управление, прогнозни загуби, непостигната очаквана печалба и рискове, които договорът е възложил на частния партньор.

Възможността за удължаване или скъсяване до една трета от първоначалния срок (чл. 36, ал. 6) е твърде широко основание, ако не е обвързана с конкретен финансов модел и с общия максимален срок на договора. Последователното удължаване, което фактически заобикаля максималната продължителност, трябва да се забрани. Удължаване не се допуска, когато увеличава съществено икономическата стойност на договора, променя конкурентната среда, би довело до участие на други кандидати при първоначално известен срок, дава допълнително право на експлоатация или използване на публичен актив или представлява фактическо ново възлагане. При всяко от тези обстоятелства се провежда нова процедура.

Случаите, в които срокът на договора може да бъде изменян (чл. 29, ал. 2), следва да се уредят в закона, а не в правилника, тъй като срокът е съществен елемент на правоотношението и има значителен бюджетен ефект.

Замяната на частния партньор и прехвърлянето на договора изискват подобна стриктна регламентация. Замяната следва да е допустима само след проверка на финансовия, техническия и професионалния капацитет, репутацията, действителния собственик, свързаните лица, конфликтите на интереси, данъчната изрядност, наличието на санкции и способността за изпълнение на всички задължения. Прехвърлянето изисква самостоятелна проверка дали третото лице отговаря на първоначалните условия, би могло да участва в процедурата, не е в конфликт на интереси, не е свързано с първоначалния партньор по начин, създаващ риск от заобикаляне, и не получава необосновано икономическо предимство. Самото изпълнение на първоначалните критерии за подбор не е автоматично достатъчно. Ключовото правило е замяната да се счита за съществено изменение, когато новият партньор би имал право да участва в процедурата само поради настъпилата след избора замяна, а не въз основа на условията на първоначалната конкуренция. Тогава се провежда нова процедура. Промяна в действителния собственик, която води до съществена промяна на контрола върху частния партньор, се третира като потенциална промяна на страна по договора и подлежи на предварителен контрол.

Законът трябва изрично да урежда и последиците от незаконосъобразното изменение. То не поражда действие в недопустимата част, подлежи на отстраняване, може да доведе до прекратяване на договора при съществено нарушение и поражда задължение за възстановяване на неправомерно получените публични средства. Не може да се използва като основание за последващи компенсации. Следва да се уреди и отговорността за причинените вреди. Тези последици са естествено продължение на антизаобикалящата логика по-горе.

Раздел IV

Подкрепяме гаранциите, предвидени за смесените дружества: блокираща квота на публичния партньор независимо от дела му в капитала, забрана частният партньор да придобива неговия дял, ограничение за прехвърляне на дела на частния партньор и право на предимство на публичния партньор при необходимост от непрекъсваемост на услугата. Тези механизми съответстват на утвърдения подход към публично-частните дружества в Закона за концесиите, където публичният съдружник има блокираща квота по ключови решения независимо от дела в капитала, а частният съдружник отговаря солидарно с дружеството за изпълнението на договора. За общината решенията за учредяване, за вноските (парични и непарични) и за определяне на нейните представители са в компетентността на общинския съвет (чл. 21, ал. 1, т. 8 и 9 ЗМСМА).

Необходими са допълнителни гаранции за общинското имущество. Договорът за ПЧП не може да служи за заобикаляне на режима на общинската собственост. Публичната общинска собственост не може да се отчуждава, да се прехвърля на трети лица, включително търговски дружества, и да се включва в капитала им, освен когато закон изрично го допуска.

Чл. 47, ал. 2 и чл. 48, ал. 1 допускат непарични вноски без разграничение между публична и частна собственост, затова апортната вноска следва изрично да се ограничи до частна държавна и частна общинска собственост.

Непарична вноска на община се допуска само след решение на общинския съвет, взето при изискуемото от ЗОС мнозинство, и при спазване на режима на общинската собственост. Всяко предоставяне на имот, отдаване под наем, учредяване на право на строеж или на ползване, апорт или друга форма на имуществено участие се извършва след отделно решение на общинския съвет, при съобразяване с вида на собствеността, годишната програма за управление и разпореждане, пазарната оценка, публичността и приложимите изисквания за търг или конкурс. Участието на общината в предприятие за ПЧП чрез парична или непарична вноска се извършва по реда на ЗОС, ЗМСМА и приложимата наредба на общинския съвет. Забраната по чл. 49 следва да обхваща освен недвижимите имоти и ограничените вещни права, инфраструктурните активи, съоръженията и обектите, предоставени за проекта.

Правото на предимство на публичния партньор по чл. 52, ал. 1 не бива да поставя общината в неблагоприятно положение, когато имотът или правата са предоставени от самата община, а предметът на предложението за изкупуване по чл. 52, ал. 2 и отношението му към имущество, предоставено от публичния партньор, следва да се прецизират. При прекратяване на договора или на предприятието за ПЧП предоставените от общината права върху имоти и инфраструктура се възстановяват в нейния патримониум при условията на закона, договора и решението на общинския съвет.

6. Глава шеста

Раздел I

Законопроектът допуска финансиране чрез плащания на публичния партньор, включително плащания за наличност, и чрез комбинирани модели (чл. 54, ал. 2). Забранява заобикалянето на бюджетната дисциплина и създаването на скрити публични задължения (чл. 54, ал. 3 и 4). Директните споразумения с финансиращите институции и тристранните споразумения се одобряват от съответния общински съвет заедно с проекта на договор (чл. 59, ал. 4 и чл. 62, ал. 4), което е резонно.

Механизмите за проектно финансиране, пряко споразумение, временно встъпване и заместващ партньор (чл. 58-66) са полезни за банковото финансиране и непрекъсваемостта на услугите и подкрепяме временното встъпване на финансиращите институции (чл. 59, ал. 3 и чл. 62-63), с което се избягва спиране на услугата преди крайно прекратяване на договора. Подкрепяме и правилото на чл. 57, ал. 2, според което собственият капитал и подчиненият дълг не могат да се изтеглят преди пълното погасяване на привлечения капитал. Те трябва обаче да бъдат ограничени, така че да не поставят общината в зависимост от кредиторите на частния партньор. Одобрението от общинския съвет на преките и тристранните споразумения споразумения би могло да се запази, при условие че същите не водят до:

• увеличаване на финансовата експозиция на общината;
• ограничаване на правомощията на общинския съвет по ЗМСМА и ЗОС;
• обременяване на публична общинска собственост извън допустимите от закона случаи;
• създаване на задължения на общината към кредитори, които не са изрично одобрени от общинския съвет;
• препятстване на прекратяването на договора при съществено неизпълнение, когато защитата на обществения интерес го налага.

Чл. 61, ал. 1 не следва да се тълкува като ограничение на правомощията на общинския съвет относно общинската собственост и бюджета и е необходимо изрично да се уточни, че правата на кредиторите не могат да дерогират императивните правила за общинска собственост, бюджет, дълг, гаранции и местно самоуправление.

Основанията за отказ от заместващ партньор по чл. 64, ал. 2 (национална сигурност, обществен ред и несъответствие с условията за участие) са недостатъчни и при общински проекти следва да се добавят основания, свързани със защитата на общинския бюджет и собственост, непрекъсваемостта и качеството на местната услуга, техническия и финансовия капацитет на заместващия партньор и недопускането на по-неблагоприятни условия за общината.

Липсва връзка с правния режим на общината като публичноправен субект. За общините законът следва да регламентира връзката между ПЧП и Закона за публичните финанси, Закона за общинския дълг, Закона за общинската собственост, решенията на общинския съвет, общинския бюджет, многогодишните финансови ангажименти, условните задължения и гаранциите. Необходим е и задължителен анализ на дългосрочното отражение на ПЧП върху бюджета на общината. Когато общината поема значителни многогодишни ангажименти, общинският съвет трябва да разполага с пълна информация за максималния размер на плащанията, условните задължения, гаранциите, компенсациите, индексациите и потенциалните бюджетни рискове. Основанията са чл. 141 от Конституцията (самостоятелен бюджет и постоянни финансови източници), чл. 9, ал. 1 и 2 ЕХМС (достатъчни собствени средства, съобразени с правомощията) и чл. 21, ал. 1, т. 6 и 10 ЗМСМА.

За общинските проекти оценката на дългосрочната бюджетна поносимост следва да съдържа най-малко:

• максималния размер на плащанията от общината по години;
• общата прогнозна стойност на всички задължения за целия срок на договора;
• оценка на условните задължения и компенсациите при предсрочно прекратяване;
• въздействието върху капиталовата програма и останалите местни политики;
• съответствието с ограниченията за общински дълг, гаранции, ангажименти и задължения за разходи;
• сценарии при неизпълнение, прекратяване, рефинансиране и заместващ партньор;
• анализ дали проектът не създава скрити публични задължения.

Когато ПЧП проектът има ефект, аналогичен на дългосрочен дълг, общинска гаранция или друг дългосрочен бюджетен ангажимент, следва да се проведе и обществено обсъждане по начин, съпоставим с този при поемане на общински дълг: проектът се предлага за обсъждане на местната общност, становищата и предложенията са неразделна част от предложението, кметът го оповестява чрез покана, а обсъждането се провежда най-малко един месец преди разглеждането от общинския съвет.

Когато проектът включва общинска гаранция или сходен обезпечителен механизъм, се прилагат ограниченията и гаранциите по Закона за общинския дълг - общината може да гарантира дълг само при изрично определени условия, включително когато дружеството е с общинско участие над 50 на сто, дългът е за инвестиционни проекти и текущи разходи в полза на местната общност и има обезпечение в полза на общината.

Решението на общината да одобри рефинансиране следва да се взема след становище на финансова експертиза и да е обвързано с доказване на пазарните условия, независима оценка, проверка за свързани лица, проверка на всички такси, комисиони и консултантски възнаграждения, анализ на капиталовата структура и определяне на реално реализираната полза. Одобряването на рефинансиране, което води до необосновано увеличаване на публичните плащания, трябва да поражда изрична отговорност. Механизмът за споделяне на ползата (чл. 58) да е задължителен и приложим, независимо дали ползата се изразява в по-ниска цена на дълга, удължаване на гратисен период, промяна в обезпеченията или друга финансова структура, а всяка икономическа полза да се споделя с общината по предварително определена формула.

Оценката на въздействието разглежда фискалните ефекти единствено през призмата на държавния бюджет. Общинският бюджет се приема от общинския съвет като орган на местното самоуправление (чл. 141, ал. 1 от Конституцията), а законопроектът допуска плащания на публичния партньор и урежда условни задължения, гаранции и компенсации при прекратяване, които се отразяват в годишния доклад (чл. 67, ал. 5). Оценката не анализира многогодишните ангажименти на общините, не разглежда връзката със Закона за общинската собственост и Закона за общинския дълг и не разпределя разходите и ползите по категории общини, макар чл. 22, ал. 2, т. 5 и 6 НОМИОВ да изискват измерение за поне три години по заинтересовани страни. Твърдението, че прилагането на закона не изисква допълнителни средства (Мотиви, т. 4), не е подкрепено с анализ на общинско ниво.

Раздел II

Годишният доклад по чл. 67, ал. 5 от проектозакона следва да се представя не само в публичния регистър, но и на общинския съвет за разглеждане. Това е в съответствие с правомощието на общинския съвет да упражнява текущ и последващ контрол върху изпълнението на приетите от него актове (чл. 21, ал. 1, т. 24 ЗМСМА) и със задължението на кмета на общината да отчита изпълнението им пред общинския съвет два пъти годишно (чл. 44, ал. 1, т. 7).

Докладът се разглежда в открито заседание на общинския съвет и се публикува на интернет страницата на общината. При общински ПЧП договорите, анексите, годишните доклади, информацията за плащанията, условните задължения, гаранциите, компенсациите и рефинансиранията се публикуват не само в националния публичен регистър, но и на интернет страницата на общината, при спазване на правилата за защитена информация.

За конфликта на интереси е необходима по-подробна законова уредба на декларирането по чл. 69 и на последиците. Тя следва да обхваща членовете на комисиите, консултантите, лицата, участвали в подготовката на проекта, външните експерти, свързаните лица и действителните собственици. Нужен е и специален режим за лицата, които след участие в подготовката или управлението на проекта преминават към частния партньор, както и изрични правни последици при невярна декларация.

Чл. 69 урежда декларирането, отвеждането при конфликт и съхраняването на декларациите, но не и проверката им. Следва да се предвидят механизъм за проверка на декларациите, препращане към приложимия режим по антикорупционното законодателство и възможност за публичен достъп до част от информацията при спазване на изискванията за защита на личните данни.

Разграничаването на компетентността между Сметната палата и Агенцията за държавна финансова инспекция (чл. 71, 79 и 80) трябва да е ясно, за да не възникне конкуренция. Предвидените срокове - шест месеца от откриване на нарушителя и не по-късно от три години от извършването - са аналогични на режима по Закона за обществените поръчки (чл. 260).

7. Глава седма

Разпоредбата, че до приключване на скрининга на преки чуждестранни инвестиции не може да бъде сключен договор (чл. 73, ал. 2), е обвързана в санкционната част с личната отговорност на кмета на общината или упълномощеното от него длъжностно лице. Тази отговорност е оправдана само доколкото сключването на договора е в тяхна компетентност и те реално могат да проверят и изчакат приключването на скрининга (вж. по-долу Глава девета).

8. Глава осма

Считаме, че пълното изключване на медиацията и на други способи за извънсъдебно уреждане на спорове (чл. 74) е неоснователно. Технически, финансови и изпълнителски спорове по договора би могло да се решават чрез експертна помощ, преговори или медиация, без това да изключва съдебния контрол.

Пълното изключване на медиацията, преговорите, експертните съвети и арбитража при комплексни дългосрочни договори с висок инвестиционен интерес е несъразмерно. Спорове по реда на ГПК (чл. 76) и обжалвания по АПК (чл. 75) биха могли да блокират проекта в съдилищата с години и да застрашат непрекъсваемостта на обществената услуга. Следва да се допусне доброволна медиация, експертно определяне на технически въпроси и други форми на доброволно извънсъдебно уреждане, включително експертни комисии за технически и търговски спорове, които не засягат основните параметри на договора. Съдебният контрол се запазва и при наличие на такива механизми.

9. Глава девета

Уредбата по чл. 77-81 се нуждае от съществено преработване поради нарушаване на принципа за съразмерност на санкцията с обществената опасност на извършеното административно нарушение. Глобата на кмета на общината е 2 500-5 000 евро (чл. 77, ал. 1), а санкцията се налага за сключване на договор за проект с обществен интерес в нарушение на закона. Тази формулировка е прекалено обща. Принципът на правовата държава (чл. 4 от Конституцията) изисква санкционните състави да са ясни, предвидими и законоустановени, особено когато става дума за лична глоба. Нарушението следва да се разграничи по конкретни хипотези, напр. сключване на договор виновно без положително решение на Междуведомствения съвет, без решение на общинския съвет, без проведена процедура за избор, в съществено отклонение от одобрената документация или офертата, преди приключване на задължителен скрининг, при липса на изискуем финансов анализ или становище за фискална допустимост и чрез допълнително споразумение без законово основание за изменение. Този подход има аналози в чл. 195 ЗК (концедент, който сключва договор с характеристики на концесионен без процедура или допълнително споразумение без основание) и в чл. 255 ЗОП (промяна на договор без основанията по чл. 116, ал. 1).

Към конкретните състави следва да се добавят още предоставянето или обременяването на общинско имущество без решение на общинския съвет или в нарушение на ЗОС и поемането на финансови ангажименти извън одобрените от общинския съвет параметри. Административнонаказателна, наказателна или дисциплинарна отговорност не може да се обосновава по аналогия, затова законът трябва ясно да определя нарушението, субекта, формата на вина и санкцията.

Кметът на общината не следва да носи лична отговорност за елементи от процедурата, които не са от неговата компетентност, включително за решението дали проектът е допустим като ПЧП, когато то се взема от Междуведомствения съвет. Отговорността се свързва само с действия, които кметът на общината или конкретното длъжностно лице може да извърши или предотврати. Когато незаконосъобразността произтича от акт на общинския съвет, следва да се отчете, че кметът на общината има правомощие да върне незаконосъобразния или нецелесъобразния акт за ново обсъждане или да го оспори пред административния съд (чл. 45, ал. 5 ЗМСМА). Санкционната норма трябва да отчита дали кметът на общината е упражнил това правомощие. Чл. 7, ал. 1 ЕХМС изисква статутът на избраните местни представители да гарантира свободното упражняване на техните правомощия.

Субект на отговорността следва да е законово упълномощеното длъжностно лице, подписало договора, когато нарушението произтича от негови виновни действия извън одобрените параметри, вместо общото „кмет на община".

Санкционният режим следва да е обвързан с тежестта и икономическия ефект на административното нарушение, напр.:

• неправомерно определяне на проект като ПЧП;
• незаконно изменение на договора;
• неправомерно удължаване на срока на договора;
• незаконна замяна на партньор;
• незаконно прехвърляне;
• неправомерна индексация;
• укриване на информация;
• нарушение на правилата за конфликт на интереси;
• предоставяне на неверни данни във финансовия модел;
• неправомерно увеличаване на публичното финансиране.

Глобите да бъдат диференцирани според тежестта на нарушението. За първо формално нарушение (напр. закъснение в отчитането или вписването в регистъра) следва да се предвиди предписание, а не директна финансова санкция. В противен случай кметовете, особено в малките общини, ще избягват да започват ПЧП процедури и ще предпочитат по-сигурните, макар и по-бавни, обществени поръчки.

Нужен е и отделен състав за сключване на допълнително споразумение в нарушение на законовите ограничения, защото при дългосрочните договори фактическа промяна на първоначалните условия най-често се постига чрез последващи анекси.

Санкциите следва да отчитат и реалните слабости в контрола. Такива, напр. биха могли да бъдат:

• непредставянето на годишен доклад;
• непубликуването на договор, изменение, рефинансиране, решение за прекратяване или резултати от контрол;
• неизвършването на задължителен контрол или одит;
• одобряването на рефинансиране без изискуем анализ;
• неизискването на коригиращи мерки при съществено неизпълнение;
• непредприемането на действия за защита на общината при нарушен икономически баланс;
• неупражняването на блокираща квота от представител на общината в смесено дружество.

Чл. 77 използва понятието „проект с обществен интерес" по § 1, т. 1 ДР, различно от „проект за ПЧП", и това допълнително затруднява определянето на състава.

Самото понятие „проект с обществен интерес" е определено с бланкетни и неясни изрази и създава правна несигурност и риск от субективно санкциониране на кметове от контролиращите органи - Сметната палата и АДФИ (вж. т. 10).

Оценката на въздействието не разглежда санкционните разпоредби и ефекта им върху кметовете на общините и общинските съвети. За препоръчания вариант отрицателни въздействия не са идентифицирани.

10. Допълнителна и заключителна разпоредба (§ 1 и § 2)

Разпоредбите за процедурата, критериите, основанията за отстраняване, измененията, замяната, удължаването и контрола следва да са уредени в закона като минимални стандарти, а правилникът за неговото прилагане да урежда само въпросите, които не са основни гаранции за права, конкуренция, публичност и защита на обществения интерес.

Дефиницията на „проект с обществен интерес" в § 1, т. 1 („стратегическа инициатива със съществен инвестиционен обем и дългосрочен времеви хоризонт") е твърде общо формулирана и допуска широко тълкуване. В нея следва да се включат обективни критерии: инфраструктурен характер, минимален инвестиционен размер (стойност в евро), дългосрочен експлоатационен период и измерима обществена полза.

Следва да се въведе в преходните и заключителните разпоредби отложено влизане в сила на закона, с цел плавно и поетапно внедряване на предвидените промени.

Законът следва да отчете и спецификата на региони в преход (например общини, засегнати от бъдещето на енергийния комплекс „Марица-изток"). В преходните и заключителните разпоредби да се предвидят облекчени насърчителни мерки, когато частният партньор инвестира в общини, попадащи в териториалните планове за справедлив преход, или в погранични или селски райони. Без това съществува реален риск законът да остане приложим само на централно ниво и за няколко големи общини.

Според общините най-значими и приоритетни за уреждане в проектозакона са обективният тест за създаване на ПЧП, уредбата на основните правила за избор в закона, забраната за съществени промени след офертите, новият конкурс при промяна, засягаща конкуренцията, строгите правила при замяна на партньора, ограниченията при прехвърляне на договора, санкцията за незаконен анекс, ясните последици от незаконно изменение и общият антизаобикалящ принцип. Ограничаването на удължаването на срока и специалните правила за общинските ПЧП са оценени като много високи по значимост, а останалите предложения - като високи.

Според общините законопроектът може да бъде подкрепен като необходим инструмент за дългосрочни инфраструктурни и обществени проекти, но само ако гарантира реалното участие и решаващата роля на органите на местната власт и местното самоуправление при местните проекти, достатъчно детайлна законова уредба на контрола и управлението на договорите, предвидим механизъм за предоговаряне при нарушен баланс, ясни административнонаказателни състави и защита на общинския бюджет, общинската собственост и непрекъсваемостта на услугите. Първоначалната конкуренция не бива да бъде обезсмисляна чрез анекси, удължаването на срока не бива да бъде прикрито ново предоставяне на права, а публичните средства, плащанията и икономическите параметри трябва да са подложени на ефективен обществен и институционален контрол.

III. Относно оценката на въздействието като цяло

Докладът (т. 8) описва консултации чрез фокус групи и целеви писмени консултации и посочва, че НСОРБ е предоставило писмено становище. Докладът не отразява по същество какво е становището на НСОРБ и дали и как е взето предвид при изготвянето на законопроекта. Докладът сочи, че резултатите от консултациите потвърждават изводите на оценката, но изброените в него коментари - приложно поле и разграничение от ЗОП и ЗК, институционални компетентности, срокове, защита на финансиращите институции - поставят под въпрос цели части от законопроекта от гледна точка на тяхното съответствие с правомощията на общините, предвидени в ЕХМС, Конституцията и ЗМСМА. Несъобразяването на предложения законопроект със законово предоставените правомощия на общините ще се отрази негативно върху бъдещата инициатива на общините при неговото прилагане на практика.

В предходното си становище наш изх. № И-1366(2)/22.07.2026 г. относно консултациите по необходимостта от изготвянето на Закон за публично-частното партньорство, изрично посочихме, че цялостната оценка на въздействието следва да остойности точно разходите, ползите и административната тежест за общините. Оценката следва да бъде допълнена по чл. 22, ал. 2 НОМИОВ - за заинтересованите страни (т. 2), за разходите и ползите (т. 5 и 6), за административната тежест (т. 7), за въздействията за всяка заинтересована страна (т. 8) и за сравнението на вариантите (т. 9). В сравнението следва да се включи и вариант, при който се запазва решаващата роля на общините при местните проекти за публично-частно партньорство.

Мотивите и оценката на въздействието следва да се допълнят с част за въздействието върху общините, която да включва най-малко:

• необходимия административен капацитет, съобразно големината на общината;
• прогнозните разходи за външни консултанти и оценки;
• нуждата от методическа помощ,
• ефекта върху малките и средните общини;
• механизма за обучение и стандартизираните документи;
• връзката с общинските стратегии, програми и бюджетни прогнози.

Следва да се отчетат и административното натоварване за публичните партньори, необходимостта от изграждане на административен и експертен капацитет и разходите за подготовката на проектите, независимите анализи и контрола по дългосрочните договори.

Законът за нормативните актове изисква изработването на проекти на нормативни актове да се извършва при принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност, проектите, свързани с правомощия на общините, а мотивите да съдържат необходимите финансови и други средства за прилагането и очакваните резултати.

Като се надяваме, че становището ни ще бъде взето предвид при по-нататъшното процедиране на законопроекта, оставам

 

С уважение,