Становища

Относно: Становище по Проект на Закон за Европейския портфейл за цифрова самоличност, публикуван на Портала за обществени консултации  

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПОПОВ,

По повод цитирания законопроект, Ви предоставяме следните:

I. Конкретни предложения

1. По чл. 4, ал. 10

Препратката към регистрите по чл. 5 следва да бъде коригирана-чл. 5 не урежда регистри.

Мотиви: Правно-техническа корекция.

2. По чл. 5

Предлагаме разпоредбата на чл. 5 да бъде прецизирана, като се определят обхватът и условията за достъп до данни от автентичните източници, включително основанията за предоставяне на данни, необходимите гаранции за тяхната защита и отговорностите на участниците в обмена. Следва да се предвиди, че техническите механизми за достъп се осигуряват централизирано, без да се създават допълнителни финансови и технически задължения за общините извън нормативно установените им функции.

Мотиви: С чл. 5 се предоставя право на свободен и безплатен достъп до данни от автентичните източници, поддържани от първичните администратори на данни по чл. 2, ал. 2 от Закона за електронното управление. Разпоредбата засяга пряко общините, които поддържат регистри и информационни масиви в изпълнение на нормативно възложените им правомощия. Предвидената уредба обвързва достъпа с необходимостта от функционирането на портфейла, но не определя достатъчно конкретно категориите данни, целите на обработването, условията за осъществяване на достъпа и разпределението на отговорностите между доставчиците и първичните администратори. Съгласно чл. 5, параграф 1, букви „б“ и „в“ и чл. 6, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2016/679 обработването на лични данни следва да бъде обвързано с конкретно указани и законни цели, а нормативно установеното основание за обработване следва да съответства на принципа на пропорционалност. Разпоредбите на чл. 25 и чл. 32 от същия регламент изискват подходящи технически и организационни гаранции за защита на данните. От значение е и чл. 45д от Регламент (ЕС) № 910/2014, който предвижда механизми за електронна проверка на определени атрибути спрямо автентични източници по искане на ползвателя. Следователно националната уредба следва да разграничи проверката на конкретни атрибути от предоставянето на общ достъп до информационните масиви на първичните администратори. Необходимо е също да се изясни как ще бъдат осигурени проследимостта на заявките, защитата на информационните системи и техническата поддръжка на обмена, без от общините да се изисква самостоятелно изграждане на нови интерфейси.

3. По чл. 8, ал. 2 и ал. 3

Предлагаме чл. 8, ал. 2 и 3 да бъдат прецизирани, като се регламентира възможността електронните удостоверения за атрибути, основани на поддържани от общините автентични източници, да се издават централизирано от определения за това държавен орган, от името на съответния първичен администратор на данни. Следва да се уточнят условията и редът за прилагане на този механизъм, разпределението на отговорностите и финансовото обезпечаване на дейностите.

Мотиви: Съгласно чл. 8, ал. 2 от законопроекта органите от публичния сектор, отговарящи за автентични източници, издават електронни удостоверения за атрибути при изпълнение на изискванията на чл. 45е и приложение VII към Регламент (ЕС) № 910/2014. Същевременно ал. 3 предвижда само възможност министърът на иновациите и дигиталната трансформация да издава удостоверения от името на съответните органи. Не е определено при какви условия ще се използва този централен механизъм и кога задължението за издаване ще се изпълнява непосредствено от първичния администратор. Това създава риск общините да бъдат задължени самостоятелно да осигуряват техническата инфраструктура, необходимите квалифицирани електронни подписи или печати, съответствието с изискванията за сигурност и процедурите за оценяване на съответствието.

Чл. 45е от Регламент (ЕС) № 910/2014 допуска издаване на електронни удостоверения за атрибути както от органа, отговарящ за автентичния източник, така и от определен за тази цел орган от публичния сектор, действащ от негово име. Регламент за изпълнение (ЕС) 2025/1569 урежда и използването на определени посредници при проверката на атрибути спрямо автентични източници. Поради това централизираното решение е съвместимо с европейската рамка и следва да бъде предпочетено по отношение на общините с оглед осигуряването на еднакви технически условия и ограничаване на административната и финансовата тежест. В чл. 45е от Регламента се уреждат изискванията към органите, които издават такива удостоверения. Тази европейска разпоредба не налага всеки орган, поддържащ автентичен източник, непременно да изгражда собствена система за издаване. Затова националната редакция следва да бъде достатъчно ясна, за да не се създаде по-тежък децентрализиран режим от предвидения.

4. По чл. 10

4.1. По ал. 2

Предлагаме да се уточни редът за служебно вписване на административните органи като доверяващи се страни, включително обхватът на данните, които следва да бъдат предоставяни и актуализирани, както и задълженията, които се изпълняват централизирано чрез министъра на иновациите и дигиталната трансформация като посредник.

Мотиви: Чл. 10, ал. 2 предвижда служебно вписване на административните органи, които предоставят електронни административни услуги и възнамеряват да използват портфейли. Същевременно чл. 10, ал. 4 установява задължение за приемане на портфейли в случаите по чл. 5е, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 910/2014. Т.е. в предвидените от европейското право случаи приемането на портфейла не зависи от предварително заявено намерение на съответния административен орган. Необходимо е разграничение между регистрацията на административния орган като доверяваща се страна и техническите функции на централния посредник. Регламент за изпълнение (ЕС) 2025/848 предвижда регистрационни политики и изисквания към информацията за доверяващите се страни, включително целите на използването и поддържането на актуална регистрация. По тази причина е целесъобразно законопроеккът да определи ясно кои действия се извършват служебно и централизирано и кои остават задължение на общината.

4.2. По ал. 3

Предлагаме да се уточни какви са правните последици от вписването на министъра на иновациите и дигиталната трансформация като посредник на административните органи, вкл. дали общината, която се ползва от този посредник, се счита за изпълнила задължението си да осигури възможност за приемане на портфейли, и кой носи отговорност при неизправност в работата на посредника.

Мотиви: Чл. 10, ал. 3 предвижда вписването на министъра на иновациите и дигиталната трансформация като посредник на всички административни органи, които предоставят електронни административни услуги по реда на Закона за електронното управление. Докладът за оценка на въздействието разглежда предоставянето на общинските услуги през Портала за електронно управление и използването на хоризонталната система за електронна автентикация като основен начин за улесняване на интеграцията на общините. Законопроектът обаче не урежда правните последици от посредничеството за задълженията на самите административни органи. Не е определено дали посредничеството замества, или допълва действията, които те следва да предприемат, нито как се разпределя отговорността между посредника и органа при неизпълнение на задължението по чл. 10, ал. 4. Без изрична правна уредба общините не могат да определят обема на задълженията си и носят риск от отговорност за обстоятелства, които са извън техните правомощия.

5. По чл. 15, ал. 3

В чл. 15, ал. 3 се създава нова точка:

„…Представител на Национално сдружение на общините в Република България.“

Мотиви: Съветът за управление на европейския портфейл за цифрова самоличност ще подпомага формирането и изпълнението на политиките, свързани с внедряването, оперативната съвместимост и интеграцията с публичните регистри и информационни системи. Общините са адресати на предвидени в законопроекта задължения, както в качеството си на доставчици на електронни административни услуги, така и като първични администратори на данни. Участието на представител на НСОРБ ще даде възможност спецификите на местното самоуправление да бъдат отчетени при разработването на техническите решения, стандартите, механизмите за интеграция и мерките за подпомагане на общините.

6. По чл. 21, ал. 3

Не подкрепяме чл. 21, ал. 3.

Мотиви: Съгласно § 3 от законопроекта в чл. 5, ал. 2 от Закона за електронното управление се създава т. 4, с която европейският портфейл за цифрова самоличност се включва сред средствата за електронна идентификация, които административните органи са длъжни да осигурят при заявяването на електронна административна услуга. Нарушението на чл. 5, ал. 2 от същия закон е административно нарушение по чл. 63, ал. 1 от Закона за електронното управление и се наказва с глоба от 500 до 1 500 лв. Чл. 21, ал. 3 от законопроекта предвижда санкция за административен орган, който не осигури възможност за приемане на портфейл, в размер от 5 000 до 50 000 евро. Така за едно и също поведение се получават два санкционни механизма, при това с драстични разлики в размерите на санкциите.

7. По чл. 24

Препратката към принудителните административни мерки следва да бъде коригирана. Законопроектът не съдържа чл. 43.

Мотиви: Правно-техническа корекция.

8. По ПЗР

8.1. Предлагаме в преходните и заключителните разпоредби да се предвиди съгласуван график за въвеждане на задълженията на административните органи, съобразен със сроковете по Регламент (ЕС) № 910/2014 и актовете по неговото прилагане. В този график следва да се определят сроковете и отговорният държавен орган за осигуряване на централизирано техническо решение, технически спецификации, тестова среда и необходимото финансово осигуряване за общините.

Мотиви: В ПЗР са предвидени тримесечни срокове за изпълнение на задължения на министъра на иновациите и дигиталната трансформация, на Изпълнителна агенция „Българска служба за акредитация” и на Висшия съдебен съвет, но не и преходен период за административните органи, включително за общините. Същевременно в доклада за оценка на въздействието е посочено, че при общините въвеждането на портфейла може да изисква централизирана подкрепа, указания, споделени технически решения или поетапност, а в мотивите е отбелязано, че прилагането за общините следва да бъде подкрепено чрез ясни технически спецификации, стандартизирани интерфейси, електронни процедури и примерни интеграционни сценарии.

8.2. Предлагаме да се създаде разпоредба, по силата на която държавата осигурява на общините централно техническо решение за приемане на портфейла, както и финансови средства за покриване на свързаните с това разходи.

Мотиви: Законопроектът урежда компенсация само за квалифицираните доставчици на удостоверителни услуги (чл. 4, ал. 7-9). В мотивите към законопроекта се посочва, че разходи ще възникнат и за административните органи, които следва да адаптират електронните си услуги, вътрешните процеси и информационните си системи за приемане на портфейли. В доклада за оценка на въздействието общините са определени като група с ограничени финансови ресурси, която се нуждае от централизирана подкрепа. Законопроектът обаче не урежда източник на финансиране на тези общински разходи в съответствие с Конституцията, ЗМСМА и ЗПФ.

8.3. По § 3

Предлагаме изменението в чл. 5, ал. 2 от Закона за електронното управление да бъде съгласувано с чл. 10, ал. 3 и 4 от законопроекта, като се уточни начинът, по който административните органи изпълняват задължението си чрез централната система за електронна автентикация, както и приложимостта на задължението съобразно характера и изискванията за идентификация при предоставянето на съответните електронни административни услуги.

Мотиви: Съгласно чл. 5, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 910/2014 използването на портфейла е доброволно за физическите лица, а чл. 5е, параграф 1 задължава държавите членки да приемат портфейли при достъп до онлайн услуги на органи от публичния сектор, когато за този достъп се изискват електронна идентификация и удостоверяване на автентичност. Т.е. е необходимо националната разпоредба да бъде приложена съобразно конкретните изисквания към идентификацията при съответната услуга. Действащият чл. 5, ал. 3 от Закона за електронното управление предвижда интеграция на средствата за електронна идентификация със системата за електронна автентикация, изградена и поддържана от Министерството на иновациите и дигиталната трансформация. Поради това следва да бъде ясно дали изпълнението на задължението чрез тази система е достатъчно за административните органи или от тях ще се изисква и допълнителна интеграция на собствените информационни системи.

II.Анализ на предложената оценка на въздействието върху общините

Като цяло оценката на въздействието потвърждава, че общините са засегнати субекти от предложената нова уредба и че имат нужда от подкрепа. Общините се споменават в описателната част, но в таблиците за разходите и ползите, и в сравнението на вариантите те не присъстват като самостоятелна страна.

В таблицата за разходите и ползите най-близкото до общините е общият ред за публичните и частните доставчици на услуги като доверяващи се страни. Така разходите на 265 общини с твърде различен капацитет се смесват с тези на банки, търговци и други частноправни субекти. Препоръчваме общините да бъдат изведени на отделен ред във всички таблици, а при възможност и да се различават по големина и техническа готовност, тъй като самият доклад отбелязва, че именно там разликите са най-големи.

Посочените разходи са ограничени до стойността на труда за изпълнение на определени административни дейности и не включват инвестициите за разработване и адаптиране на информационни системи, изграждане на интерфейси, осигуряване на информационна сигурност и техническа поддръжка. Не са обособени и разходите на общините в качеството им на първични администратори на данни и органи, отговарящи за автентични източници. Поради това оценката следва да бъде допълнена с реалистичен разчет на еднократните и текущите разходи, изготвен въз основа на информация от общините, като се разграничат задълженията им по приемане на портфейли и предоставяне и удостоверяване на данни. Това означава, че реалният разход за адаптиране на информационните системи, интерфейси, поддръжка, обучение и сигурност не е известен. Препоръчваме тези разходи да бъдат оценени въз основа на данни събрани от общините.

Много общински регистри и данни ще са необходими за портфейла, а какви ще са интерфейсите, какво качество на данните ще се изисква и колко ще струва това, остава неясно. Препоръчваме създаване на разчет за тази функция.

Докладът и мотивите сочат, че разходи за административните органи ще има и че общините се нуждаят от централизирана подкрепа, но не посочват източник на финансиране. Препоръчваме оценката да включва финансова обосновка за общините и да показва как държавата ще поеме разходите или ще осигури централно техническо решение, което да не налага всяка община да изгражда собствена интеграция.

Докладът коментира указания, стандартни интерфейси, споделени решения и поетапно въвеждане за общините, но не казва кой ще ги осигури, кога и с какви средства. Препоръчваме тези мерки да бъдат заложени в законопроекта като ангажименти с отговорен орган и срок, иначе остават добро пожелание.

Сред критериите за сравнение на вариантите няма такъв, който да измерва въздействието върху общините, а по бюджетна устойчивост всички варианти получават една и съща оценка. Затова не може да се каже дали предпочетеният вариант е най-добрият и за общините. Препоръчваме да се добави такъв критерий и вариантите да бъдат оценени и по него.

Предвидената последваща оценка следва да включва общините. Междинният преглед след две години и оценката след пет години не споменават общините. Би било полезно в тях да се проследи колко общини са въвели приемането на портфейли, какви са действителните им разходи, какви затруднения са срещнали и доколко гражданите и бизнесът използват портфейла в общинските услуги.

Предвид обстоятелството, че в мотивите към законопроекта и доклада за оценка на въздействието се признава необходимостта от допълнително остойностяване на разходите, считаме, че финансовата обосновка следва да бъде изготвена и представена преди внасянето на законопроекта за приемане. В нея е необходимо да бъдат разграничени разходите на централната администрация и общините, да бъдат определени източниците за финансиране и да се посочи кои технически функционалности ще се осигуряват централизирано. В противен случай не може да бъде направена обоснована оценка за финансовата устойчивост на предложената уредба и за въздействието ѝ върху общинските бюджети.

Като се надяваме, че предложенията ни ще бъдат взети под внимание, оставам

С уважение,