Становища

Относно: Проект на Постановление на Министерския съвет за приемане на Устройствен правилник на Министерството на околната среда и водите

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО КАРАМФИЛОВА,

Във връзка с публикувания за обществено обсъждане проект на Постановление на Министерския съвет (ПМС) за приемане на Устройствен правилник на Министерството на околната среда и водите, Националното сдружение на общините в Р България (НСОРБ) проведе писмено проучване сред общините относно предвиденото преструктуриране на регионалните инспекции по околната среда и водите (РИОСВ).

Получени бяха множество становища от общини от различни части на страната. В тях се поставят конкретни въпроси относно териториалния обхват и числеността на бъдещите РИОСВ, разпределението на превантивните, разрешителните и контролните функции, сроковете за административно произнасяне и възможността за своевременна реакция на терен. Това показва, че предлаганата реформа засяга пряко работата на местните власти - административното обслужване, устройствените и инвестиционните процедури, изпълнението на общински проекти, текущия контрол и реакцията при екологични инциденти.

Общините не оспорват необходимостта от повишаване на ефективността на системата, уеднаквяване на практиките, дигитализация, укрепване на контрола и по-добро използване на експертния ресурс.

Същевременно значителна част от постъпилите становища съдържат съществени резерви към предложения модел за преобразуване на 15-те РИОСВ в 7 правоприемащи регионални инспекции в настоящия му вид. Проектът предвижда правоприемащи РИОСВ с центрове Благоевград, Бургас, Варна, Плевен, Пловдив, Русе и София, с което се предопределя преустановяването на самостоятелното съществуване на РИОСВ – Велико Търново, Враца, Монтана, Пазарджик, Смолян, Стара Загора, Хасково и Шумен.

Основното притеснение е свързано с последователността на нормативните промени. Към момента не е публикуван проектът на новия Правилник за устройството и дейността на РИОСВ, с който предстои да бъдат определени конкретният териториален обхват, структурата, местоположението на звената и разпределението на функциите. Същевременно с настоящия проект на ПМС вече се определят седемте правоприемащи РИОСВ и индивидуалната им численост и се урежда преминаването към тях на служители, имущество, архиви, права и задължения на преобразуваните инспекции.

По този начин основни параметри на реформата предварително се фиксират, преди цялостният териториален и функционален модел да е представен и обсъден със заинтересованите страни.

Въз основа на проведената консултация с общините НСОРБ предлага следното:

1. От настоящия проект на ПМС да отпаднат разпоредбите, с които предварително се определят седемте правоприемащи РИОСВ и индивидуалната им численост.

Предлагаме да бъде изключена т. 2 от Приложението към чл. 2, ал. 4 на проекта на ПМС, в която са определени РИОСВ с центрове Благоевград, Бургас, Варна, Плевен, Пловдив, Русе и София и съответната щатна численост на всяка от тях.

В съответствие с това следва да бъдат прецизирани и § 4 и § 5 от ПРЗ, доколкото уреждат правоприемството между преобразуваните и бъдещите РИОСВ и предаването на неприключените преписки и архивите към структури, чийто окончателен териториален и функционален модел все още не е определен.

2. Преобразуването на РИОСВ и определянето на числеността на бъдещите структури да бъдат процедирани след общественото обсъждане и приемането на новия Правилник за устройството и дейността на РИОСВ.

Считаме, че първо следва да бъде представен и обсъден цялостният модел на бъдещата организация – териториален обхват по общини, структура, местоположение на териториалните дирекции и изнесените работни места, разпределение на превантивните, разрешителните и контролните функции и необходимият експертен капацитет.

След приключване на общественото обсъждане и отразяване на постъпилите становища следва да бъдат окончателно определени конкретните правоприемащи структури и техните седалища, а индивидуалната им щатна численост да бъде определена въз основа на вече утвърдения териториален и функционален модел и на оценка на очакваната натовареност.

Тази нормативна последователност ще позволи първо да бъде обсъдено какви територии и функции ще обслужва всяка бъдеща РИОСВ, а след това да бъде определен необходимият за изпълнението им кадрови ресурс.

Мотивите за нашите предложения са следните:

1. Липсва достатъчна фактическа обосновка за избора на седем регионални структури и за определената им численост

В публикувания Доклад към проекта на ПМС се констатира различна натовареност на действащите 15 РИОСВ по отношение на инвестиционните процедури и броя на контролираните обекти, като се посочва, че тези различия и понастоящем са отчетени чрез различната численост на инспекциите. Същевременно се приема, че преобразуването им в 7 нови регионални структури ще осигури баланс на натовареността и териториалните обхвати.

В публикуваните материали обаче не е представен сравнителен разчет за всяка бъдеща РИОСВ, от който да се установи как са определени съответният регионален център и щатна численост. Не са посочени поотделно броят на обслужваните общини и населени места, обемът на административните производства, инвестиционните предложения, контролираните обекти, проверките и сигналите, защитените територии и зони, както и очакваното натоварване от новите контролни функции по Закона за водите.

Докладът приема за постигнат баланс на териториалните обхвати, преди конкретното разпределение на общините между бъдещите РИОСВ да е представено за обществено обсъждане. При липса на този основен параметър не може да бъде проверено дали предложената численост съответства на бъдещия обем работа.

Показателен е бъдещият център София. Самият Доклад отчита „изключително високата натовареност“ на действащата РИОСВ - София по отношение на инвестиционните предложения и инвеститорския интерес в София-град и Софийска област. В същото време за бъдещата РИОСВ с център София са предвидени 61 щатни бройки, без да е представено кои общини ще бъдат включени в обхвата ѝ и какъв обем административна и контролна дейност ще обслужва.

Не е представена и сравнителна оценка дали заявените цели – уеднаквяване на практиките, разделяне на превантивните и контролните функции, ротация на инспекторите и оптимизиране на общата администрация - могат да бъдат постигнати чрез други организационни решения, без предварително намаляване на броя на самостоятелните инспекции.

Поради това считаме, че изборът на седалищата и кадровият ресурс следва да се основават на предварително представен и проверим анализ на натовареността на всяка бъдеща инспекция.

2. Концентрирането на превантивните и разрешителните функции създава риск от допълнителна административна тежест и забавяне на процедурите

Предвижданото окрупняване ще концентрира в ограничен брой регионални центрове значителен обем производства по екологична оценка, оценка на въздействието върху околната среда, оценка за съвместимост, инвестиционни предложения, устройствени планове и разрешителни режими.

За общините тези производства са част от последователни административни процедури. Забавянето на един етап се отразява върху устройственото планиране, инвестиционното проектиране и изпълнението на инфраструктурни проекти, включително такива с европейско финансиране.

Заявеният подход за запазване на служители в досегашните центрове сам по себе си не отстранява този риск. Физическото присъствие на експерти не е равнозначно на пълноценно експертно и административно обслужване, ако превантивните и разрешителните функции и правомощията за произнасяне бъдат концентрирани в друг регионален център.

Подобна организация може да въведе допълнителни вътрешни съгласувания, движение на преписки между отделни звена и по-дълъг път до крайния административен акт.

Поради това с бъдещия Правилник следва да бъдат определени не само местоположението и числеността на териториалните звена, но и конкретните им функции и правомощия, така че по места да бъде запазен реален капацитет за административно обслужване и оперативно взаимодействие, а не единствено контролно присъствие.

3. Следва да бъде съхранена натрупаната местна експертиза и институционалната памет

Експертният капацитет на РИОСВ не се изчерпва с броя на щатните длъжности. Той включва натрупано познаване на контролираните предприятия и съоръжения, защитените територии и зони, водните обекти, историята на конкретните производства, предходните нарушения и характерните за съответната територия рискове.

При промяна на местоположението и организацията на работа съществува риск част от служителите с дългогодишен опит да не продължат работа при новите условия. Назначаването на нови специалисти не може незабавно да компенсира загубата на знания за конкретните обекти и преписки, а необходимият период за адаптация може да се отрази върху сроковете за произнасяне и реакцията при проверки. Този риск е изрично поставен в постъпилите становища на общините.

Затова заявеното запазване на контролните звена следва да бъде подкрепено с конкретни гаранции за достатъчен експертен състав, приемственост и съхраняване на натрупаното познание за обслужваната територия.

4. Териториалният модел следва да отчита съществените различия между регионите и техния екологичен и промишлен профил

При определянето на бъдещите териториални обхвати не е достатъчно да се отчитат броят на населението и административните граници. Съществено значение имат характерът и концентрацията на контролираните обекти, екологичният риск, инвестиционната активност, площта и транспортната достъпност на територията, наличието на защитени територии и зони и необходимото време за реакция на място.

Получените становища показват съществени различия между отделните части на страната и съответно различни потребности по отношение на организацията и експертния капацитет на бъдещите РИОСВ.

В Старозагорския регион общините Стара Загора и Раднево поставят въпроса дали прехвърлянето на превантивните и разрешителните функции към Бургас е съобразено с действителната натовареност и спецификата на територията. Регионът се характеризира с концентрация на енергийни и промишлени дейности, включително комплекс „Марица-изток“, машиностроене, отбранителна, химическа и хранително-вкусова промишленост, дървопреработване, развит земеделски сектор и интензивно животновъдство, както и със значителен обем инвестиции, свързани със справедливия преход, индустриални зони, рекултивация на терени и възобновяеми енергийни източници. В становище от региона изрично се предлага РИОСВ – Стара Загора да бъде запазена като самостоятелна инспекция, а общият акцент е върху необходимостта от постоянна специализирана експертиза и възможност за бърза реакция на място.

В Северозападна България общините Враца, Бяла Слатина, Козлодуй, Монтана, Георги Дамяново и Макреш поставят необходимостта от запазване на реален експертен и административен капацитет на територията. По обсъждания модел областите Враца, Монтана и Видин ще бъдат включени в значително по-голям обхват с център Плевен. Аргументите са свързани с АЕЦ „Козлодуй“ и предвидените нови ядрени мощности, р. Дунав и други водни обекти, защитените зони, риска от наводнения, промишлените и енергийните дейности, както и със значителните разстояния до регионалния център. В становищата се предлага запазване на пълноценни териториални структури и експертен капацитет във Враца и Монтана, които да осигуряват не само контрол на място, но и достъп до необходимата специализирана експертиза и административно обслужване.

Във Великотърновския регион общините Велико Търново, Павликени и Свищов изразяват резерви към концентрирането на функциите в Русе. Поставят се въпроси за запазването на изграденото институционално взаимодействие, оперативната комуникация и връзката между контрола на терен и административното произнасяне. Регионът включва значими промишлени и кариерни обекти, сред които „Кроношпан България“ и „Мегапорт“, при които познаването на конкретните производства и историята на контрола е съществено за своевременната реакция. В становищата се предлага запазване на РИОСВ – Велико Търново като самостоятелна структура и за преразглеждане на самия модел за намаляване на броя на инспекциите.

При планинските и транспортно отдалечените територии особено ясно е поставен въпросът за област Смолян. Общините акцентират върху релефа, транспортната достъпност, значителните горски и защитени територии, водните обекти и сезонната туристическа натовареност. Предвид отпадането на РИОСВ – Смолян като самостоятелна инспекция се поставя необходимостта в областта да бъде запазено постоянно експертно и контролно присъствие, което да позволява своевременни проверки и реакция на терен.

В Североизточна България становищата на общините поставят акцент върху транспортната достъпност, времето за достигане до отдалечените населени места, защитените територии и запазването на местната експертиза. Общата позиция е, че бъдещата организация трябва да запази реална оперативна връзка с общините и възможност за своевременен контрол.

В част от становищата на общини, които и по обсъждания модел остават към същия регионален център, притесненията са свързани не със седалището на инспекцията, а със значителното разширяване на териториалния ѝ обхват и концентрацията на по-голям обем административни производства и контролни функции. Поставя се необходимостта числеността, вътрешната организация и териториалното присъствие на бъдещите РИОСВ да бъдат съобразени с реалната натовареност, така че окрупняването да не води до затруднен достъп до експерти, удължаване на сроковете за произнасяне или забавена реакция на терен.

5. Едновременното преобразуване на РИОСВ и прехвърлянето на нови функции изискват предварително уреден преходен механизъм

Предвидено е от 1 януари 2027 г. едновременно да влязат в сила преструктурирането на РИОСВ и прехвърлянето към тях на контролни функции по Закона за водите заедно със съответните служители от басейновите дирекции. Проектът урежда и преминаването на архиви, имущество, права и задължения към правоприемащите структури.

Съчетаването на тези промени в един момент създава риск за непрекъснатостта на текущите производства. Преди влизането в сила на новата структура следва да бъде ясно определено коя инспекция продължава всяка неприключена преписка, как се предават документите и електронните досиета и как се гарантира спазването на започналите да текат срокове.

Необходимо е изрично да се гарантира, че извършените действия и представените документи запазват действието си и че от общините, гражданите и бизнеса няма да се изисква повторното им представяне единствено поради промяната на компетентния орган.

Преди преобразуването следва да бъдат публично определени териториалната компетентност на всяка нова структура, адресите и звената за контакт, редът за движение на текущите преписки, отговорните звена и механизмът за предаване на архивите и електронните производства.

Тези условия са необходими, за да не се допусне организационната промяна да се отрази върху законосъобразното и своевременно приключване на започнатите производства.

Заключение:

За общините водещият критерий при оценката на реформата не е броят на РИОСВ сам по себе си, а дали новата организация ще гарантира своевременно административно обслужване, ефективен контрол на терен и запазване на необходимата експертиза в близост до обслужваните територии.

Утвърденото взаимодействие между общинските администрации, експертите на РИОСВ, предприятията и другите местни институции е съществено за нормалното протичане на инвестиционните и устройствените процедури, изпълнението на общински проекти и реакцията при екологични проблеми.

Поради това общините очакват окончателният модел да бъде изграден така, че преструктурирането да не води до отдалечаване на административното произнасяне, допълнителни нива на съгласуване или забавяне на текущите производства, а до реално подобряване на ефективността на системата и качеството на обслужването.