Становища

Относно: Становище на НСОРБ по Проект на Наредба за изискванията за безопасност на атракционните услуги с увеселителни съоръжения - източник на повишена опасност и Проект на Наредба за водноатракционните услуги, предоставяни във водни обекти извън вътрешните морски води, териториалното море и вътрешните водни пътища, публикувани на Портала за обществени консултации  

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ЯНЕВА,

По повод цитираните проекти на наредби, проведохме проучване сред общините. Въз основа на обобщените резултати от проучването предоставяме на вниманието Ви следното становище.

I. Принципни бележки

Принципно подкрепяме двата проекта на наредби. Необходимостта от единна и ясна нормативна уредба на условията за безопасно предоставяне на атракционни и водноатракционни услуги се подкрепя от постъпилите позиции на общини.

В същото време отбелязваме, че в частичната предварителна оценка на въздействието на двата проекта на наредба, разделите, посветени на административната тежест (т. 6.1), сочат, че „няма ефект“, а анализът на засегнатите страни не съдържа оценка на въздействието върху общинските администрации, въпреки че именно на тях с § 4 от Преходните и заключителните разпоредби на двата проекта се възлагат контролни функции, а с чл. 23, ал. 1 от Наредбата за водноатракционните услуги - и нова регистрационна функция.

Съответно направената констатация, че препоръчителният вариант няма да доведе до въздействие върху държавния бюджет, не отчита необходимия човешки, технически и финансов ресурс за общините, а самите оценки не посочват идентифицирани рискове от прилагането на препоръчителния вариант, въпреки че такива рискове са ясно изведени в постъпилите становища на общините. Предвид това предлагаме частичните предварителни оценки на въздействието на двата проекта на наредби да бъдат допълнени с анализ на конкретните административни и финансови последици за общините от възлагането на новите функции по регистрация и контрол.

Мотивите, съответно докладът към проект на наредба, следва да посочат необходимите финансови и други средства за прилагането на новата уредба и очакваните резултати от нея, спрямо всички засегнати субекти, съобразно изискванията на Закона за нормативните актове и заложените в него принципи на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност и пропорционалност при нормотворчеството.

Общините обосновават необходимостта от извършване на реалистична оценка на административния и финансовия ефект на предлаганата нова уредба върху тяхната дейност, от целево финансово осигуряване на новите функции и осигуряване на достатъчен и диференциран преходен период съобразно капацитета на отделните общини – големи, средни, малки, вкл. чрез уреждане на възможност за междуобщинско сътрудничество при осигуряване на експертен капацитет.

II. Конкретни бележки по проекта на Наредба за изискванията за безопасност на атракционните услуги с увеселителни съоръжения

1. По чл. 2, ал. 2

Категориите увеселителни съоръжения (високоскоростни атракции, въртящи се атракции и атракции с центробежно задвижване, атракции на голяма височина) не са дефинирани чрез обективни прагови стойности, конкретизиращи признаците на законовата дефиниция по § 1, т. 8 от Допълнителната разпоредба на закона.

Мотиви: Приложения № 1-3 към чл. 13, ал. 2-4 съдържат единствено експлоатационни ограничения за вече класифицирани съоръжения, а не прагове, по които контролните органи да преценят дали конкретно съоръжение попада в приложното поле на наредбата. Липсата на ясен обективен критерий затруднява регистрацията и установяването на съставомерността на административно нарушение при контрола.

2. По чл. 6 и чл. 7

Задълженията на оператора (чл. 6) и на обслужващия персонал (чл. 7) са уредени в проекта в почти същия обем и съдържание като в наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията. Достатъчно е да се препрати към съответните разпоредби на наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията.

Мотиви: Разпоредбите дублират в значителна степен вече уредени изисквания в наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията. Делегацията по чл. 19, ал. 1 ЗОИБПАУПИПО касае условията и реда при предоставяне на услугата от доставчика, докато чл. 19, ал. 2 ЗОИБПАУПИПО изключва техническите изисквания към съоръженията от предмета на настоящата наредба.

3. По чл. 13, ал. 2-4 и Приложения № 1-3

Техническите изисквания и количествените параметри (допустими динамични сили, скорост на въртене, максимална височина, скорост на вятъра за експлоатация и др.) са разписани в проекта в почти същия обем и съдържание като в наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията. Достатъчно е да се препрати към съответните разпоредби на наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията.

Мотиви: Изискванията произтичат от приложимия хармонизиран стандарт за увеселителни съоръжения и излизат извън предмета на делегацията по чл. 19, ал. 1 от закона, доколкото касаят техническата безопасност на самите съоръжения, а не организацията на дейността по предоставяне на услугата.  

4. По чл. 14

Изискванията към електрическите инсталации на съоръженията почти дословно повтарят изисквания, вече уредени в наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията. Достатъчно е да се препрати към съответните разпоредби на наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията.

Мотиви: По изложените по-горе съображения тази материя следва да остане уредена единствено в наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията.

5. По чл. 20

Изискванията към евакуационните маршрути и достъпната среда остават уредени в проекта, повтарящи изисквания, вече уредени в наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията. Достатъчно е да се препрати към съответните разпоредби на наредбата по чл. 56, ал. 6 от Закона за устройство на територията.

Мотиви: Считаме, че по изложените по-горе съображения тази материя не следва да бъде дублирана в настоящия проект.

6. По § 4 от Преходните и заключителните разпоредби

В постъпилите становища на общини последователно се посочва, че формулировката „контролира изпълнението на наредбата в цялост” не дава достатъчно ясна представа за конкретния предмет и границите на общинския контрол и би могла да се тълкува разширително - включително като задължение за самостоятелна техническа или експертна оценка на конструктивната, механичната и електрическата изправност на съоръженията. Предлага се тази бланкетна формулировка да бъде заменена с ясно и изчерпателно изброяване на конкретните контролни функции на кмета и на общинската администрация.

Посочва се, че общинските администрации по правило не разполагат с щатни служители с инженерна квалификация (машинен инженер, електроинженер, специалист по хидравлични и пневматични уредби), нито с лицензирани лаборатории и специализирана измервателна апаратура (напр. за ултразвуков и магнитен контрол на метални елементи, замерване на заземяване и електрически инсталации), необходими за подобна преценка. Отбелязва се и риск от претоварване на съществуващите административни звена, липса на финансова обезпеченост и на компенсаторни механизми в придружаващата финансова обосновка, практическа невъзможност за навременна проверка при временно поставени съоръжения по повод местни събори, панаири и празници, както и риск общинските служители да понесат личен професионален и имуществен риск при подписване на констативни протоколи, без такъв риск да е застрахован. Изразява се и позиция, че специализираният технически надзор и надзорът на пазара на услуги са по естеството си държавни функции, поради което тяхното възлагане на общините, при това без съответно ресурсно осигуряване, противоречи на КРБ, ЗПФ и ЗМСМА.

Изтъква се подкрепа за възприетия в проекта подход информационната обезпеченост по чл. 4, ал. 4 да се контролира от специализиран орган - подход, който следва да намери приложение и по отношение на техническата част на съоръженията.

Като алтернатива се предлага общинският контрол да бъде насочен единствено към документална проверка - наличие и валидност на изискуемите разрешения, регистрация, застраховка, сертификати за съответствие, план за безопасност, правила за безопасност, дневници и протоколи, информационна обезпеченост за потребителите, съответствие на представения документ с конкретното съоръжение, спазване на определените зони и на забраните и ограниченията по наредбата, както и наличие на видимо спасително/обезопасително оборудване, доколкото това може да се установи при обикновена проверка - докато специализираната техническа оценка на съответствието на съоръженията, оборудването и екипировката се извършва изцяло от компетентните за това органи. В този смисъл се предлага и по-тясно определяне на общинската компетентност - единствено до наличие на одобрени схеми и разрешения за поставяне на съоръженията по чл. 56 от Закона за устройство на територията, платени местни такси и спазване на обществения ред. Предлага се и изрично уреждане на действията, които общинската администрация следва да предприеме при констатирана липса на документ, изтекла валидност или несъответствие.

Предлага се уреждане на конкретните способи и процедури за контрол, включително обхвата на проверките по документи и на място, изискваните документи, съдържанието на съставяните протоколи, сроковете за отстраняване на констатирани несъответствия и реда за последващ контрол. Поставя се и въпросът за определяне на минимални изисквания за квалификация и обучение на длъжностните лица, извършващи проверките, включително механизъм за периодичното им обучение, както и за ясно разграничаване кой орган установява нарушението, кой извършва специализираната проверка и кой предприема последващите действия, с цел избягване на дублиране на проверки.

Отделно се предлага провеждане на проверките от съвместни комисии, в които водеща роля при техническата инспекция да имат представители на специализиран държавен орган, а общината да оказва само логистично съдействие; диференциран режим според степента на риск на съоръженията; възможност за доброволно сътрудничество между съседни общини при осигуряване на експертен капацитет; поддържане на електронен регистър, достъпът до който да позволява на общината проверка по служебен път на изискуемите документи, вместо изискване на хартиени копия от доставчиците; реалистична оценка на административния и финансовия ефект на новите функции, вкл. целево финансиране на разходите за външна експертиза; и осигуряване на достатъчен и диференциран по категория на общината преходен период преди влизането на наредбата в сила.

Отбелязва се, че новите функции биха довели до допълнителни несвойствени дейности за общинската администрация - приемане и обработване на заявления и придружаващи документи, проверка на представените данни, създаване и поддържане на регистри, извършване на проверки по документи и на място, съставяне на констативни протоколи и предписания, издаване на административни актове и осъществяване на последващ контрол, координация с останалите компетентни органи, както и съхраняване на съответната документация - всяка от които изисква съответен човешки, времеви, технически и финансов ресурс, който следва да бъде реалистично остойностен, преди новите функции да бъдат въведени.

Мотиви: Разграничението между общ административен контрол и специализирана техническа оценка на съответствието на съоръженията следва да бъде отразено по ясен начин в наредбата. Предлагаме към наредбата да се предвиди приложение със структурирано и систематизирано съдържание -изброяване на документите и обстоятелствата, чието наличие и валидност подлежат на проверка при упражняване на общинския контрол, и посочване на реда за уведомяване на компетентния специализиран орган при констатирана необходимост от техническа проверка или при установено нарушение извън обхвата на общинската компетентност.

III. Конкретни предложения по проекта на наредба за водноатракционните услуги

1. По чл. 5, ал. 1, т. 2

В постъпилите становища се поставя въпросът за съотношението между регистъра по чл. 5, ал. 1, т. 2 от проекта и Националния туристически регистър, включително кой орган създава и поддържа съответния регистър, какви данни се вписват, какъв е редът за актуализация и заличаване и какъв е достъпът до информацията.

Мотиви: Изясняването на това съотношение е необходимо условие за еднаквото прилагане на регистрационния режим от общинските администрации и за избягване на паралелно поддържани и потенциално несъответстващи си бази данни.

2. По чл. 7

В постъпилите становища се посочва, че определянето, обозначаването и поддържането на обособените зони по чл. 7 и Приложение № 2 разширява натоварването на общинската администрация, особено когато услугата се предоставя в акватория или по маршрут, засягащи територията на повече от една община

Мотиви: Предлагаме към наредбата да се предвиди приложение със структуриран справочен материал и примерни схеми за определяне и обозначаване на зоните съобразно критериите на Приложение № 2, което да улесни еднаквото прилагане от общинската администрация.

3. По чл. 23 (услуга „Рафтинг”)

а) Определяне на компетентния орган по регистрация (чл. 23, ал. 1).

Чл. 23, ал. 1 определя за компетентен по регистрацията на доставчиците на услугата „Рафтинг” кмета на общината, на чиято територия се намира началната точка на маршрута. В постъпилите становища се посочва, че тази компетентност е уредена единствено в наредбата, без съответно изменение на разпоредбата на ЗОИБПАУПИПО, уреждаща регистрационния режим, като законът не урежда изрично хипотезата на услуга, предоставяна на територията на повече от една община - с риск от противоречиви проверки, дублиране на действия или липса на ясно определен компетентен орган. Настоява се за ясно регламентиране на компетентността, обмена на информация между засегнатите общини, реда за контрол и тяхното взаимодействие при маршрути, преминаващи през територията на повече от една община, включително организиране на съвместни проверки и документиране на резултатите от тях, както и чрез разглеждане на възможността за централизирано вписване на доставчиците, при което изискуемите документи, разрешения, сертификати и застраховки да се прикачват към регистрацията и да са достъпни за последващ преглед от общините при извършване на проверки.

Мотиви: Регистрационният режим за доставчиците на атракционни услуги е уреден изчерпателно в закона. Съгласно общите правила за регулаторните режими уредени в ЗОАРКСД, законът (в случая ЗОИБПАУПИПО) е уредил изчерпателно регистрационния режим за стопанските субекти. Въвеждането на критерия за компетентност в наредба, вместо чрез съответно изменение на ЗОИБПАУПИПО, създава риск при евентуално оспорване на постановените от общините актове по регистрация. Настояваме въпросът да бъде решен с изменение на ЗОИБПАУПИПО, а редът за взаимодействие между засегнатите общини при маршрути, преминаващи през територията на повече от една от тях, да бъде ясно уреден в наредбата. Предложението на общините за централизирано вписване с прикачени документи към заявлението заслужава внимание, доколкото би улеснило последващия общински контрол чрез справка в единна информационна система, вместо самостоятелно поддържане на документация от общината. 

б) Забрана над определено водно ниво

Предложението за въвеждане на забрана за предоставяне на услугата при водно ниво, превишаващо определен в плана за безопасност праг, не е отразено.

Мотиви: Липсата на такъв праг оставя преценката за безопасност при повишен воден отток изцяло на доставчика, без обективен критерий за контролните органи, особено в периода на пролетно пълноводие, когато рискът за ползвателите е най-висок.

4. По Раздел III (критерий „дълбочина над 0,8 м.”)

Критерият остава непроменен по същество - преместен е от определението за воден обект в заглавието на Раздел III, без да е преработен.

Мотиви: Дълбочината на един и същи воден обект варира според сезона, водостоя и конкретния участък, което прави критерия трудно приложим при контрол. Не е уточнено дали дълбочината се преценява в зоната за предоставяне на услугата или в целия воден обект. Поддържаме предложението вместо фиксиран праг да се въведе задължение в плана за безопасност доставчикът да удостоверява годността на конкретния воден обект за съответния вид услуга - по отношение на дълбочина, течение, видимост на дъното и други параметри, съобразно указанията на производителя на плавателното средство или екипировката.

5. По § 1 от Допълнителната разпоредба – легално определение на „джет”

• § 1, т. 10 определя джета едновременно чрез дължина на корпуса и мощност на водометния двигател.

Мотиви: Законовата дефиниция, въведена с изменение на Кодекса на търговското корабоплаване, борави единствено с критерий за дължина на корпуса и наличие на водометен двигател, без праг за мощност. Запазването на критерия за мощност в наредбата води до несъответствие с акт от по-висока степен.

6. По § 4 от Преходните и заключителните разпоредби

а) Компетентност на Комисията за защита на потребителите

• 4 препраща компетентността на Комисията за защита на потребителите към разпоредби от наредбата, различни от тази за предварителна информационна обезпеченост.

Мотиви: Компетентността на Комисията за защита на потребителите по закона е ограничена до контрола по изискванията за предварителна информационна обезпеченост - материя, уредена в отделна разпоредба на настоящия проект. Предвидената препратка не съответства на предмета на тази компетентност и следва да бъде коригирана.

б) Обхват на общинския контрол

Постъпилите по този проект на наредба становища на общини съдържат по същество същите бележки относно обхвата и практическото упражняване на общинския контрол, изложени по-горе в раздел II, т. 6, доколкото формулировката на § 4 и в двата проекта е идентична, включително възражението, че контролът „в цялост” обхваща и обособените зони по чл. 7, и изискванията по отделните видове услуги, за което е необходим съответен административен капацитет.

Мотиви: Предлагаме да се създаде приложение към настоящата наредба със структуриран материал за документалната проверка, обхващащ и специфичните за тази наредба обстоятелства - условията по чл. 5, ал. 1, обособените зони по чл. 7 и изискванията към отделните водноатракционни услуги по Раздел III.

Оставам с увереност, че предложенията ни ще бъдат отразени във финалната редакция на проектите,

С уважение,