Становища

Относно: Становище по Консултационен документ относно проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението, публикуван на Портала за обществени консултации

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ГЕОРГИЕВ,

По повод цитирания Консултационен документ, предоставяме на Вашето внимание следното становище:

I. Принципни бележки

Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ) разглежда с особено внимание предложената инициатива за регламентиране на прозрачността и публичността на представителството на интереси чрез приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението. Като организация, представляваща интересите на всички 265 общини в страната, НСОРБ признава изключителната важност на тази законодателна инициатива за укрепване на демократичните процеси и повишаване на общественото доверие в публичните институции на всички нива.

НСОРБ споделя оценката, че в България съществува де факто практика на представителство на интереси пред публичните власти, която обаче се осъществява в условията на правен вакуум. Това създава проблеми, които засягат пряко и дейността на местните власти.

В ежедневната практика на общините се наблюдават многообразни форми на взаимодействие с различни заинтересовани страни - от бизнес организации и браншови асоциации до граждански структури и отделни граждани. Тези взаимодействия се осъществяват по повод широк спектър от въпроси - от разработването на местни стратегии за развитие и промени в общински наредби до решения относно териториално-устройствените планове и разпределението на общински ресурси. Липсата на ясни правила и процедури за този тип взаимодействия създава неравнопоставеност в достъпа до информация и възможностите за влияние, което в крайна сметка може да подрони легитимността на взетите решения.

Особено проблематично е положението в по-малките общини, където неформалните канали за комуникация традиционно са по-силно изразени, но липсват административни ресурси и умения за управление на усложнени ситуации, изискващи постигане на баланс между интересите на различни обществени групи. В същото време по-големите общини се сблъскват с интензивни лобистки дейности от страна на различни икономически субекти, които често остават скрити от общественото внимание поради липсата на задължения за прозрачност.

II.По приложения въпросник

1. Първият кръг въпроси е фокусиран върху установяването на фактическото състояние - дали съществува лобиране в България и дали липсата на регулация създава проблеми. От гледна точка на местното самоуправление отговорът на тези въпроси е положителен. Лобирането не само че съществува, но е неизбежна част от демократичния процес на вземане на важни за обществото управленски решения.

Проблемът не е в самото съществуване на тази практика, а в липсата на ясни правила, които да я направят прозрачна, справедлива и подлежаща на обществен контрол. В резултат от тази правна неопределеност се създават условия за неравнопоставеност, при които субекти с по-големи ресурси и по-добри контакти получават несправедливо предимство в достъпа до процесите на вземане на решения. Това не само подкопава принципа на равенството пред закона, но и може да доведе до решения, които не отразяват най-добрите интереси на общността.

Въпросите относно равнопоставеността в представителството на различните категории интереси и необходимостта от нормативни гаранции за прозрачност засягат същностни принципи на демократичното управление. НСОРБ подчертава, че на местно ниво тези принципи имат особено значение, тъй като общините са най-близкото до гражданите ниво на власт, където въздействието на решенията върху ежедневието на хората е най-пряко и осезаемо.

Равнопоставеността в представителството означава, че всички заинтересовани страни - независимо от техните финансови възможности, размер или политическо влияние - трябва да имат равни възможности да представят своите позиции и аргументи пред лицата, вземащи решения. Това е особено важно в контекста на местното самоуправление, където решенията често засягат конкретни групи граждани или бизнес субекти по различен начин.

Прозрачността, от своя страна е средство за постигане на по-качествени решения и по-високо обществено доверие. Когато гражданите знаят кой, как и защо се опитва да повлияе на определено решение, те могат по-добре да оценят мотивите и аргументите на различните страни и да формират собствената си позиция. Това води до по-информирано участие в демократичните процеси и до решения, които са по-широко приети от обществото.

Въпросът за приемането на лобирането като легитимна дейност е централен за цялата законова регулация. НСОРБ застъпва позицията, че лобирането в своята същност е нормална и необходима част от демократичните процеси. В сложните съвременни общества, където решенията на публичните власти засягат множество различни интереси и изискват специализирани познания в различни области, взаимодействието с експерти и заинтересовани страни е не само полезно, но и необходимо за вземането на информирани и обосновани решения.

Проблемът възниква не от самото лобиране, а от начина, по който то се осъществява. Когато това взаимодействие се извършва прозрачно, по ясни правила и с равни възможности за всички заинтересовани страни, то допринася за по-доброто качество на решенията. Обратно, когато се осъществява скрито, неравнопоставено или по начин, който фаворизира определени интереси за сметка на други, то може да се превърне в инструмент за нелегитимно влияние и дори корупция.

2. Специфични предизвикателства пред местното самоуправление

2.1. Една от най-важните особености, които трябва да бъдат отчетени при разработването на закона, е значителното многообразие сред българските общини. Различията между Столичната община с нейните над 1,3 милиона жители и многобройните малки общини с население под 5000 души са огромни не само по отношение на размера и сложността на проблемите, с които се сблъскват, но и по отношение на административните им възможности и ресурси.

Големите общини ежедневно се сблъскват с интензивни лобистки дейности от страна на крупни икономически субекти, международни компании, браншови организации и множество граждански структури. Решенията, които вземат, засягат милиони хора и могат да имат значително икономическо въздействие. В такъв контекст необходимостта от строги правила за прозрачност и подробно документиране на всички взаимодействия е очевидна и оправдана.

От друга страна, в малка община с няколко хиляди жители, където кметът на общината лично познава голяма част от населението, а основните проблеми са свързани с базисна инфраструктура и обществени услуги, прилагането на същите строги процедури може да се окаже непропорционално тежко и дори контрапродуктивно. Това не означава, че принципите на прозрачност и равнопоставеност са по-малко важни, а че начинът на тяхното прилагане трябва да бъде адаптиран към конкретните условия и възможности.

2.2. Друго важно предизвикателство е намирането на правилния баланс между постигането на по-висока прозрачност и запазването на ефективността в работата на местните администрации. Прекомерно усложнените процедури за документиране и отчитане на всяко взаимодействие с потенциални представители на интереси могат да доведат до административна тежест, която ще забави и затрудни процесите на вземане на решения.

Това е особено проблематично в контекста на местното самоуправление, където много от решенията имат неотложен характер и изискват бързо реагиране. Например, при аварийни ситуации или при необходимост от спешни мерки за подобряване на обществените услуги, излишните административни процедури могат да попречат на ефективното действие на местните власти.

Същевременно трябва да се внимава регулацията да не създаде предпоставки за заобикаляне на изискванията за прозрачност под предлог за необходимост от ефективност. Ключът е в намирането на разумен баланс, който осигурява необходимата прозрачност, без да препятства работата на институциите.

3. По предложените процедури и механизми

3.1. Въпросите относно създаването на публичен регистър за представителите на интереси представляват един от основните елементи на предложената регулация. НСОРБ подкрепя тази идея, но подчертава необходимостта от внимателно балансиране на различните съображения.

От една страна, публичният регистър би осигурил централизиран достъп до информация за това кои субекти се занимават професионално с представителство на интереси, в чий интерес действат и по какви въпроси. Това би повишило значително прозрачността и би дало възможност на обществеността да проследява връзките между различните участници в процесите на лобиране.

От друга страна, създаването и поддържането на такъв регистър изисква значителни ресурси и може да създаде административни бариери, които да възпрепятстват законното представителство на интереси. Особено важно е да се определи правилно кой точно попада в категорията „представител на интереси“ и кога възниква задължението за регистрация.

НСОРБ счита, че регистрацията не трябва да обхваща обичайните взаимодействия между гражданите и местните власти, които са неизбежна част от демократичния процес. Трябва да се направи ясно разграничение между професионалното лобиране и редовните консултации с граждани, организации и бизнес субекти, които общините провеждат в рамките на своите законови задължения.

3.2. Предложението за въвеждане на публични календари за срещите с представители на интереси и задължения за документиране на взаимодействията е друг важен елемент от предложената регулация. НСОРБ подкрепя принципа на прозрачност, който стои зад тази идея, но отново подчертава необходимостта от диференциран подход.

За по-големите общини, където кметовете, заместник-кметовете, председателите и заместник-председателите на общинските съвети и общинските съветници провеждат множество срещи с различни заинтересовани страни, публичният календар може да се окаже полезен инструмент за осигуряване на прозрачност и равнопоставеност. Гражданите ще могат да видят с кого се срещат техните избрани представители и по какви въпроси, което ще повиши тяхната отчетност.

Същевременно в по-малките общини, където взаимодействието между местните власти и гражданите традиционно е по-неформално и пряко, такива изисквания могат да създадат административна тежест. Освен това съществува риск излишното формализиране да доведе до дистанциране между местните власти и гражданите, което би било в противоречие с основните принципи на местното самоуправление.

3.3. Концепцията за „законодателен отпечатък“, която предвижда проследяване и документиране на основните външни интервенции в процеса на изготвяне и приемане на нормативни актове, представлява новост за българското законодателство, но има потенциал да повиши значително прозрачността в законотворческия процес.

За общините това би означавало документиране на начина, по който различни заинтересовани страни са повлияли на разработването на планове за развитие, общински наредби и други нормативни актове с местно значение. Това може да бъде особено полезно за по-значимите актове, които засягат широк кръг от заинтересовани страни.

Същевременно НСОРБ подчертава, че прилагането на този инструмент трябва да бъде пропорционално на значимостта на съответния акт и възможностите на различните институции. Изискването за подробен законодателен отпечатък за всяка промяна в общинска наредба може да се окаже прекомерно тежко за малките общини, докато за важни стратегически документи това може да бъде напълно оправдано.

III. Препоръки за усъвършенстване

НСОРБ предлага в проекта на закон да се предвиди диференциран подход при прилагането на различните изисквания, който да отчита размера и административните възможности на различните общини. Това може да се постигне чрез:

1. Установяване на различни нива на изисквания за общини с различен размер - например, пълният набор от процедури да се прилага за общини с население над определен праг, докато за по-малките общини да се предвидят опростени процедури.
2. Предвиждане на възможност за поетапно въвеждане на изискванията, като първо се започне с по-големите общини, които имат необходимите административни ресурси, а след това постепенно се разшири обхватът.
3. Осигуряване на методическа подкрепа и обучение за служителите в общинските администрации, особено в по-малките общини, където често липсват специализирани познания в тази област.

Един от ключовите моменти за успешното прилагане на закона е ясното дефиниране на основните понятия и разграничението между различните видове взаимодействия. НСОРБ подчертава необходимостта от:

1. Прецизно легално дефиниране на понятието „представител на интереси“ по начин, който да не обхваща обичайните взаимодействия между гражданите и местните власти в рамките на демократичния процес.
2. Ясно разграничение между професионалното лобиране и редовните консултации, които общините провеждат със заинтересованите страни по силата на действащото законодателство.
3. Определяне на праговете, при които възникват различните задължения за прозрачност и документиране.

Успешното прилагане на закона ще изисква известни инвестиции в технически системи и обучение на персонала. НСОРБ препоръчва:

1. Централизирано разработване на технически решения, които да могат да бъдат използвани от всички общини, вместо всяка община да разработва собствени системи.
2. Осигуряване на финансиране за необходимите инвестиции, особено за по-малките общини с ограничени бюджети.
3. Създаване на единни стандарти и форми за документиране, които да осигурят съпоставимост на информацията между различните институции

IV. Очаквани ползи и рискове

Законът за прозрачност и почтеност в управлението може да донесе значителни ползи за местното самоуправление:

1. Повишаване на общественото доверие в местните власти чрез по-голяма прозрачност в процесите на вземане на решения.
2. Подобряване на качеството на решенията чрез осигуряване на по-добра информираност и равнопоставеност на различните заинтересовани страни.
3. Намаляване на рисковете от корупция и нелегитимно влияние чрез установяване на ясни правила и процедури.
4. Укрепване на демократичните процеси чрез насърчаване на активното участие на гражданите и организациите в местното самоуправление.

Същевременно съществуват и рискове, които трябва да бъдат внимателно идентифицирани и управлявани:

1. Създаване на прекомерна административна тежест, която може да забави и затрудни процесите на вземане на решения.
2. Формализиране на взаимодействията между местните власти и гражданите по начин, който може да ги дистанцира един от друг.
3. Неравномерно прилагане на изискванията поради различните възможности на общините.
4. Възможност за заобикаляне на духа на закона чрез формално спазване на процедурите без реално постигане на целите на регулацията.

В заключение, НСОРБ подкрепя приемането на Закон за прозрачност и почтеност в управлението като необходимо и своевременно законодателно решение, което при правилно разработване и прилагане ще допринесе за създаването на по-прозрачна, отговорна и ефективна публична среда в България.