Становища

Относно: Становище на НСОРБ по законопроект за изменение и допълнение на Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г., сигн. № 51-602-01-11/ 26.02.2026г., внесен от Министерския съвет.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН НАНКОВ,

Своевременното приемане на Законопроекта за изменение и допълнение на Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г.(ЗСПИР) е важна стъпка в посока устойчивост на публичните финанси, вкл. и на местните бюджети. Въпреки че във внесения законопроект е налице частично отразяване на предложенията на НСОРБ, на базата на досегашния ни опит и практика, считаме че редица въпроси, засягащи функционирането на местното самоуправление при липса на приет държавен бюджет следва да бъдат уредени допълнително, за да се гарантират прозрачност, предвидимост и отговорност при управлението на публичните средства на местно ниво.

Настояваме, по аналогия на прилагания през 2023 г. режим, общинската специфика при работа без приет ЗДБРБ да бъде по-детайлно уредена, тъй като прилагането само на общите правила по ЗПФ (вкл. чл. 98, ал. 1) не осигурява достатъчна правна и управленска яснота през следващите месеци относно: възможността за приемане на временни разчети от общинските съвети, капиталовото бюджетиране, поемането и изпълнението на договори и разплащания по текущи инвестиционни договори и програми и др.

Принципните съображения за нашите конкретни предложения (по-долу) са следните:

• Временният режим не може да обезсмисля ролята на общинските съвети като органи, които носят политическа и финансова отговорност пред гражданите. В практиката общините могат да имат наличен финансов ресурс (собствени приходи/преходни остатъци), но без изрична нормативна яснота не могат да го използват за плащания по поети ангажименти и инвестиционни договори, което води до парадокс „средства има, но разходите са формално ограничени“.
• При липса на приет държавен бюджет за 2026 г. не са налице ясни и равностойно приложими правила относно предоставянето на целевата субсидия за капиталови разходи; приемането на поименните списъци/капиталови програми; извършването на текущи плащания по инвестиционни договори. Това блокира инвестиционния процес и създава риск от неустойки, съдебни искове и запори.
• Липсата на специални разпоредби възпрепятства общинските съвети да поемат нови разходни ангажименти за дейности, които не са съществували в предходния бюджет (спортни клубове, читалища, местни социални и здравно-профилактични програми, съфинансиране по проекти и др.), което отлага инициативи за неопределен период.

На тези основания и позициите на УС на НСОРБ и общините правим следните конкретни предложения за допълване на разглеждания законопроект:

1. По § 2, с който се предлагат допълнения в чл. 3:

1.1. В т. 1, с която се създава изречение четвърто в ал. 2, предлагаме преди думите „могат да се финансират“ да се добави следният текст: „както и във връзка с увеличение на разходите за горива и енергия“.

Мотиви: През последния месец все повече общини ни сигнализират за повишени разходи за електроенергия (между 17-25%) спрямо същия период на предходната година, които не могат да бъдат изцяло покрити за сметка на собствените приходи на общините.

1.2. Да се добави нова т. 2, като досегашната т. 2 се преномерира, както следва:

В ал. 4 числото „до 900 млн. лева“ се заменя с „до 660,2 млн. евро“ и се добави изречение второ, както следва:

„За предоставеното от Българската банка за развитие по сметката на съответната община финансиране не се прилагат разпоредбите на Закона за общинския дълг и ограничението по чл. 32, ал. 1 от Закона за публичните финанси и същото не се вписва в Регистъра за общинския дълг.“

Мотиви: Предложението цели увеличение на първоначално заложения лимит по Инвестиционната програма с 200 млн. евро спрямо еквивалента на 900 млн. лв. (460,2 млн. евро), поради очакванията за неговото изчерпване до края на м. март. В същото време повечето проекти са в своята зряла фаза и за срочното им изпълнение е необходимо ускоряване на разплащанията. С изречение второ се дава необходимата правна яснота, че предоставеното чрез ББР финансиране е инструмент за разплащане по държавна инвестиционна политика, а не общински дълг, поради което не следва да попада под режима на Закона за общинския дълг и ограниченията по чл. 32, ал. 1 ЗПФ, нито да се вписва в Регистъра на общинския дълг. Това предотвратява блокиране на плащания и изкуствено изчерпване на дълговия капацитет на общините.

1.3. В разпоредбата по §2, т. 3 (предх. т. 2), с която се предлагат допълване на чл. 3 с нови ал. 5 и ал. 6:

3.1.В ал. 5, в края на изречение първо да се добави запетая и следният текст: „и/или по решения на общинските съвети за сметка на собствени общински приходи“. В изречение второ, в края да се добави следният текст: „и наличните средства от нецелевите преходни остатъци по бюджета на общината.“

3.2. В ал. 6, след думите „Закона за публичните финанси“ да се добави „и анализа на дейността и финансовото състояние на общината по чл. 63 от Закона за местното самоуправление и местната администрация“.

Мотиви: Предложението отразява в по-пълна степен спецификата на местните финанси и правомощията на общините в бюджетния процес и процедура. Временният режим не може да обезсмисля ролята на общинските съвети като органи, които носят политическа и финансова отговорност пред гражданите. Ако общината има наличен финансов ресурс, вкл. и от текущо преизпълнение на собствените приходи, но няма нормативна яснота, че може да го използва, се създава парадокс – средства има, но разходите се ограничават формално. По отношение на наличните преходни остатъци от обща субсидия за делегираните от държавата дейности, както е посочено и в следващата т. 2 се предлага продължаване действието на чл. 91 от ЗДБРБ за 2025 г. по подобие на прилагания през 2024 г. удължителен ред и условия, определени със Закона за прилагане на разпоредби на ЗДБРБ за 2022 г., ЗБДОО за 2022 г. и ЗБНЗОК за 2022 г.

2. Да се създаде нов § 4 относно създаването на нов чл. 4а със следното съдържание:

„Чл. 4а. (1) До приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., разходите по бюджетите на общините се извършват в размери, не по-големи от размера на разходите за същия период на 2025 г., и при отчитане на влезли в сила нормативни актове и решения на общинските съвети, а разходите за персонал и ангажименти с незабавна реализация – до фактическия им размер за съответния месец на 2026 г. Трансферите за обща субсидия за финансиране за делегираните от държавата дейности се предоставят по реда на чл. 53, т. 1 от ЗДБРБ за 2025 г. при отчитане на извършените промени в натуралните показатели към 31.12.2025 г., както и увеличението на минималната работна заплата от 1 януари 2026 г. и еднократната индексация на заплатите по чл. 3, ал. 2, изр. второ. Трансферите за други целеви разходи за местни дейности по чл. 53, т. 2  от ЗДБРБ за 2025 г. се предоставят ежемесечно в размер на 1/12 от сумата при отчитане на извършените промени в натуралните показатели към 31.12.2025 г., както и увеличението на минималната работна заплата от 1 януари 2026 г. и еднократната индексация на заплатите по чл. 3, ал. 2, изр. второ. Трансферите за целевата субсидия за капиталови разходи се предоставят на общините в размерите по чл. 53, т. 1 до 5-о число на текущия месец в размер една трета от тримесечното разпределение на базата на достигнатия размер към 31 декември 2025 г. и при отчитане на влезли в сила актове.

(2) В срока по ал. 1 и до приемането на бюджета на общината за 2026 г. общинският съвет, по предложение на кмета на общината, може да приема временни разчети по показатели по Единната бюджетна класификация за местните дейности и за делегираните от държавата дейности, включително по бюджетни взаимоотношения (трансфери), бюджетно салдо и операции по финансирането.

(3) В срока по ал. 1 общинските съвети могат да одобряват разчети за финансиране на капиталовите разходи по обекти на строителство и основен ремонт за придобиване на материални и нематериални дълготрайни активи и за проучвателни и проектни работи, включително за съфинансиране на плащания по заеми за капиталови разходи за сметка на целевата субсидия за капиталови разходи, преходен остатък от предходната година, собствени и други приходи.

(4) В срока по ал. 1 целевата субсидия за капиталови разходи може да бъде трансформирана в трансфер за други целеви разходи на общината за извършване на неотложни текущи ремонти на общински пътища, на улична мрежа и на сгради, публична общинска собственост, при условия и по ред, определени с акт на Министерския съвет.

(5) В срока по ал. 1 неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфери по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „а“ от Закона за публичните финанси, постъпили през предходни години, с изключение на тези във функция „Образование“, могат да се разходват по решение на общинския съвет за делегираните от държавата дейности във всички функции, в т. ч. за капиталови разходи, ако това не противоречи на условията, определени в нормативния акт, с който са одобрени. Неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфери по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „а“ от Закона за публичните финанси, постъпили през предходни години във функция „Образование“, могат да се разходват за същите цели, както и за капиталови разходи, ако това не противоречи на условията, определени в нормативния акт, с който са одобрени.

(6) В срока по ал. 1 неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфери за други целеви разходи, постъпили през 2024 г. и 2025 г. на основание актове на Министерския съвет, за обекти, за които към 1 януари 2026 г. има обявена процедура по чл. 18, ал. 1 от Закона за обществените поръчки и тя не е прекратена, и/или изпълнението на дейностите и разплащанията за обектите не са приключили, се разходват за същата цел през 2026 г., като при остатък той се възстановява в държавния бюджет в срок до един месец от приключването на разплащанията.

(7) В срока по ал. 1 неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфера за зимно поддържане и снегопочистване на общинските пътища, постъпили през предходни години, може да се разходват за дейностите по зимно поддържане и снегопочистване на общинските пътища съгласно съответната наредба за поддържане и текущ ремонт на пътищата по чл. 36 от Закона за пътищата, както и за придобиване на дълготрайни материални активи за снегопочистване на територията на общината, по решения на общинските съвети и за материали за обезопасяване срещу хлъзгане.

(8) В срока по ал. 1 максималните размери на ангажиментите за разходи, които могат да бъдат поети, и максималните размери на новите задължения за разходи, които могат да бъдат натрупани по бюджетите на общините могат да се определят с решение на общинския съвет в рамките на съответния годишен показател по бюджета на общината за 2025 г. и при условията на ал. 9.

(9) В срока по ал. 1 при изчисляване на ограничението по чл. 94, ал. 3, т.1 и т. 2 от Закона за публичните финанси не се включват задължения и ангажименти за разходи по сключени договори от общината за:

1. извършвани от общината услуги по чл. 62 от Закона за местните данъци и такси;
2. сметка на трансферите от централния бюджет по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „г“ от Закона за публичните финанси;
3. изпълнение на приоритетни проекти по Инвестиционната програма за общински проекти по приложение № 3 към чл. 113 от ЗДБРБ за 2025 г.

(10) Ограничението на чл. 130а, ал. 1, т. 2, 3 и 4 от Закона за публичните финанси за 2025 г. и в срока по ал. 1 не се прилага за задълженията за разходи, ангажиментите за разходи и просрочени задължения по сключени договори от общината за изпълнение на приоритетни проекти по Инвестиционната програма за общински проекти по приложение № 3 към чл. 113 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2025 г.

(11) При изчисляване на ограничението по чл. 94, ал. 3, т. 1 и т. 2 от Закона за публичните финанси за 2025 г. и 2026 г. не се включват задължения и ангажименти за разходи по сключени договори от общината за изпълнение на приоритетни проекти по Инвестиционната програма за общински проекти по приложение № 3 към чл. 113 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2025 г.“

Мотиви: Както е посочено в мотивите към законопроекта, „въпреки че разпоредбата на чл. 87 от ЗПФ урежда основни въпроси свързани със събирането на приходите, извършването на разходите, предоставянето на трансфери и поемането на държавен дълг, са налице някои законови празноти“, които се уреждат с ЗСПИР. За разлика от описаните по-подробно условия за работа на национално ниво по реда на чл. 84 от ЗПФ, за общините разпоредбите на ЗСПИР следва да бъдат развити допълнително, по аналогия на прилагания през 2023 г. режим. Изпълнението единствено на чл. 98, ал. 1 от Закона за публичните финанси през 2026 г. и общите разпоредби на ЗСПИР необосновано ограничава местните власти и не отчита спецификата на общинските бюджети като автономни бюджети.

Липсата на специални разпоредби възпрепятства общинските съвети до приемането на бюджета да поемат нови разходни ангажименти за дейности, които не са съществували в предходния бюджет. Вече има затруднения при: финансиране на спортни клубове и читалища; местни социални програми (репродуктивни програми, лечение, подкрепа за уязвими лица); съфинансиране по проекти с европейско и национално участие.

При липса на приет държавен бюджет за 2026 г. също така не са налице ясни и приложими правила за: предоставяне на целевата субсидия за капиталови разходи; приемане на поименни списъци/капиталови програми; извършване на текущи плащания по инвестиционни договори. Това създава риск за законосъобразността на капиталовите разходи и практически блокира инвестиционния процес на местно ниво. По значителен брой обекти, включени в поименните списъци за 2025 г., изпълнението продължава по договори, възложени по реда на Закона за обществените поръчки. Липсата на нормативна възможност за разплащане на извършени строително-монтажни работи до приемането на държавния бюджет създава риск от: предявяване на вземания; начисляване на неустойки; принудително изпълнение; запор на общински сметки.

Същевременно по силата на ЗПФ общините могат да финансират инвестиции и със собствени средства (преходен остатък, собствени приходи, управление на общинска собственост, общински дълг), но поради липсата в ЗСПИР на изричен ред, въпреки че те могат разполагат с ресурс – няма да могат да изплатят вече поети ангажименти.

Необходимо е допълване на разпоредбите и с изрична възможност за използване на: средства от преходни остатъци от общата субсидия за делегираните дейности и други, при условия и ред, аналогични на прилаганите в предходни години. Още повече, че повечето от предложените от НСОРБ нови разпоредби съществуват в ЗДБРБ за 2025 г. и попадат в условията на чл. 4 от ЗСПИР, т.е. потвърждава действащи размери, база, критерии, параметри, ограничения или други относими показатели на разходите, за които специални закони предвиждат да се определят с годишния закон за държавния бюджет. С оглед на това, че за общините Законът за публичните финанси определя редица изисквания конкретните условия да бъдат уредени с годишния закон за държавния бюджет (чл. 43, ал. 2; чл. 51, ал. 1; чл. 52; чл. 54; чл. 55; чл. 86, ал. 2, т. 1 и ал. 6; 94, ал. 6 и т.н.), считаме че е резонно изричното дефиниране на приложимите за общините правила от ЗДБРБ за 2025 г. в периода без приет ЗДБРБ за 2026 г.

3. Да се добави нов § 5 относно създаването на нов чл. 4б със следното съдържание:

„Чл. 4б. (1) До приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. и когато по одобрени проекти данък върху добавената стойност е финансиран като разход от разпоредители с бюджет, за частта, за която възниква право на приспадане на данъчен кредит по реда на Закона за данък върху добавената стойност, сумата се връща на разпоредителя с бюджет, който е финансирал разхода, от този разпоредител с бюджет, който е получил финансирането, в срок до края на месеца, следващ месеца, през който правото на данъчен кредит е упражнено. За невъзстановените в срок суми се дължи лихва за забава съгласно Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания.

(2) Вземанията по ал. 1 са публични и се събират по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс.

(3) До приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. Държавен фонд „Земеделие“ извършва плащания за финансиране на разходи за данък върху добавената стойност на общини по одобрени за подпомагане проекти по Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., Програмата за морско дело и рибарство за периода 2014 – 2020 г., Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023 – 2027 г. и по Програмата за морско дело, рибарство и аквакултури за периода 2021 – 2027 г. въз основа на подадено от бенефициентите искане за плащане съгласно реда и условията за това, определени от изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“.

(4) Общините са длъжни в срок до 10 дни от постъпването на финансовите средства по ал. 3 по банковата сметка за средства от Европейския съюз да ги преведат по сметките на съответния доставчик на услуга, стока или строителство по одобрения проект, като в същия срок представят пред Държавен фонд „Земеделие“ доказателства за извършеното плащане в случаите на междинно или окончателно искане. При неизпълнение на задължението по изречение първо общините дължат възстановяване на Държавен фонд „Земеделие“ на изплатените финансови средства заедно със законната лихва считано от изтичането на 10-дневния срок. В случаите, когато преди постъпване на средствата по ал. 3 общините са финансирали разходи за данък върху добавената стойност по сключени договори със съответния доставчик на услуга, стока или строителство по одобрения проект с временно свободните средства по бюджета на общината, ползваният бюджетен ресурс се възстановява с постъпилите средства по банковата сметка за средства от Европейския съюз.

(5) Разход, финансиран по ал. 3, за данък, за който възниква право на приспадане на данъчен кредит по реда на Закона за данък върху добавената стойност, подлежи на възстановяване от общината на Държавен фонд „Земеделие“ по реда на ал. 1 и ал. 2.

(6) В случаите, когато изплатена по одобрения проект безвъзмездна финансова помощ подлежи на възстановяване, общината възстановява на Държавен фонд „Земеделие“ и предоставените по ал. 3 финансови средства в размер, съответстващ на размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ по проекта, заедно със законната лихва съгласно Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания.

(7) Вземанията по ал. 4, 5 и 6 са публични и се събират по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Вземанията по ал. 6 се установяват от Държавен фонд „Земеделие“, а за Програмата за морско дело и рибарство за периода 2014 – 2020 г. и Програмата за морско дело, рибарство и аквакултури за периода 2021 – 2027 г. – от управляващия орган, с акта, с който по основание и размер се определя размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ по проекта.“

Мотиви: Аналогични на изложените по т. 2 по-горе.

4. Да се добави нов § 6 относно създаването на нов чл. 4в със следното съдържание:

„Чл. 4в. (1) До приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. Министерският съвет одобрява трансфери в размер до 3 100 хил. евро по бюджетите на общините за изплащане от държавата на присъдена издръжка по чл. 152, ал. 1 от Семейния кодекс и по чл. 13 от Наредбата за определяне на реда за изплащане от държавата на присъдена издръжка, приета с Постановление № 167 на Министерски съвет от 2011 г. (обн., ДВ, бр. 48 от 2011 г.; изм. и доп., бр. 22 от 2012 г.).

(2) До приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. Министерският съвет одобрява трансфери в размер до 400 хил. евро по бюджетите на общините за изплащане на действително извършени пътни разходи на правоимащи болни.

(3) До приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. Министерският съвет одобрява трансфери в размер до 160 хил. евро по бюджетите на общините за изплащане на действително извършени разходи по чл. 34, ал. 1 от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 83 на Министерски съвет от 2010 г. (обн., ДВ, бр. 34 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 5 и 41 от 2011 г., бр. 55 от 2014 г., бр. 96 от 2016 г., бр. 62 от 2018 г., бр. 84 от 2019 г., бр. 59 от 2021 г., бр. 47 и 50 от 2022 г., бр. 23 от 2024 г. и бр. 107 от 2025 г.).

Мотиви: Предложението цели създаване на рамка за ежемесечно предоставяне от централния бюджет на съответните трансфери на базата на фактически извършени разходи от общините в изпълнение на нормативни актове. Става въпрос за разходи, които по своя характер са социално чувствителни и неотложни – изплащане от държавата на присъдена издръжка, възстановяване на действително извършени пътни разходи на правоимащи болни и разходи по медицинската експертиза и регионалните картотеки.

В условията на временен режим по ЗПФ и при неприет ЗДБРБ, е необходимо изрично да се създаде рамка, така че общините да не бъдат принуждавани да авансират със собствени средства реализацията на тези държавни политики и да не се допуска забавяне на плащанията към правоимащите лица.

Предложените максимални размери са индикативни и следва да бъдат потвърдени от Министерство на финансите, като дават бюджетна предвидимост и позволяват продължаване на практиката за ежемесечно финансиране до приемането на държавния бюджет, без да се нарушава принципът за целево предоставяне и отчетност на средствата.

5. Да се добави нов § 7 относно създаването на нов чл. 4г със следното съдържание:

„Чл. 4г. Формулите за 2026 г. по чл. 282, ал. 6 от Закона за предучилищното и училищното образование се утвърждават в едномесечен срок от обнародването на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. в „Държавен вестник“.“

Мотиви: ЗПУО не съдържа специален режим за действие при неприет държавен бюджет, а прилагането на формулите по чл. 282, ал. 6 е пряко зависимо от утвърдените за съответната година стандарти за финансиране на делегираните от държавата дейности, определяни със ЗДБРБ. При липса на приет ЗДБРБ за 2026 г. това прави приложението на нормата на практика неработещо и създава риск при разпределението на средствата за детските градини и училищата. Поради това в ЗСПИР следва изрично да се уреди временен режим чрез срок за утвърждаване на формулите след обнародването на ЗДБРБ 2026 г., така че да се гарантира нормалното функциониране на системата на образованието. 

6. Да се добави нов § 8 за допълнение на § 2, ал. 13, както следва:

„В § 2, ал. 13 след думите „Закона за вероизповеданията“, да се добави „и за осветление на улици и площади“.

Мотиви: Предложението цели чрез предвиждането на възможност осветлението на улици и площади да се заплаща по преференциалните цени на електроенергията за детски ясли, детски градини, яслени групи в детските градини, училища, детски спортни школи, читалища, молитвени домове, храмове и манастири. По този начин ще бъдат подкрепени усилията за осигуряване на една по-безопасна и сигурна обществена среда, вкл. и при повишаващи се цени на електроенергията.

Разчитаме, че направените предложения ще бъдат обсъдени и подкрепени от членовете на Комисията по регионална политика, благоустройство и местно самоуправление с цел да не се създават различни подходи и режими през съответните години на прилагане на разпоредбите на чл. 86 и чл. 98 от ЗПФ.