Становища

Относно: Становище на НСОРБ по проект на ЗИД на Закона за публичните финанси (Ваш изх. № 91-00-441/21.09.2026 г.)

 

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ДОНЕВ,

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ВЕЛКОВА,

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ГЕОРГИЕВА,

В отговор на Вашето писмо, представяме консолидирано становище по проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за публичните Финанси, изготвено въз основа на проведено проучване сред общините и на решенията на Управителния съвет на НСОРБ относно необходимите изменения в ЗПФ.

I.Принципни бележки и коментари

Подкрепяме целта на законопроекта - въвеждане на изискванията на Директива (ЕС) 2024/1265 и привеждане на националната фискална рамка в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1263, Регламент (ЕС) 2024/1264 и Регламент (ЕС) № 473/2013 и с членството на България в еврозоната.

Подкрепяме и удължаването на хоризонта на средносрочното планиране на четири години, изтеглянето на срока за внасяне на държавния бюджет на 15 октомври и изричното изключване на общинските бюджети от ограничението по чл. 26, ал. 8 за преизпълнението на приходите.

Същевременно отбелязваме, че законопроектът засяга пряко подсектор „Местно управление“, без да урежда достатъчно ясно начина, по който общините участват в координацията и прилагането на новата фискална рамка. Член 12 от Директива 2011/85/ЕС, в редакцията след Директива (ЕС) 2024/1265, изисква мерките по бюджетната рамка да са съгласувани между всички подсектори на сектор „Държавно управление“ и да ги обхващат изчерпателно, а чл. 13 изисква подходящи механизми за координация при фискалното планиране, числовите фискални правила, бюджетните прогнози и многогодишното планиране, както и ясно разпределение на бюджетните отговорности. Допълнително, чл. 11, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2024/1263 изисква преди представянето на националния средносрочен фискално-структурен план да бъде проведена консултация с гражданското общество, социалните партньори, органите на местна власт и други съответни заинтересовани страни.

Голяма част от предложенията ни предвиждат трайно уреждане в Закона за публичните финанси на вече наложени в практиката норми, приемани ежегодно със ЗДБРБ и с удължителните закони с цел по-голяма предвидимост, последователност и устойчивост на бюджетната рамка.

Допълнителен аргумент за прецизиране на проекта с предложенията на НСОРБ дава и самата предварителна оценка на въздействието: в нея изрично са посочени 265-те общини и НСОРБ като заинтересовани страни, но същевременно е прието, че не са установени отрицателни специфични въздействия и административна тежест. Законопроектът обаче въвежда или разширява задължения, свързани с оценката за държавни помощи, четиригодишното бюджетно прогнозиране, счетоводните стандарти, фискалното наблюдение и новия режим за национално финансирани публични инвестиции.

Предложенията са представени по реда на разпоредбите на ЗПФ.

II.Конкретни предложения по разпоредбите на закона

1. Чл. 21 - по § 2 от законопроекта

Предлагаме в чл. 21 да се създаде нова алинея, както следва:

„(…) Редът, обхватът и документирането на оценката за съответствие със законодателството в областта на държавните помощи в случаите по ал. 2 и ал. 3, както и отговорността на съответния разпоредител с бюджет, се определят с указания на министъра на финансите. Министърът на финансите утвърждава образци за прилагането им.“

Мотиви: С § 2 се въвежда изискване за оценка за съответствие с правилата за държавните помощи, когато средства от бюджета се предоставят на бюджетни и небюджетни организации за извършване на икономическа дейност. Изискването е правилно, но е формулирано общо - без ред, обхват, документиране и разпределение на отговорността. Приложено едновременно от 265 общини и множество бюджетни организации без единни указания, то ще доведе до различна практика, до оспорвания и до допълнителна административна тежест, каквато законопроектът иначе цели да намали. Указания и образци, изготвени от Министерството на финансите, са в интерес и на държавата, тъй като намаляват риска от неправилно предоставена държавна помощ и от последващи финансови корекции. Подобни единни методически указания и образци за бюджетните организации, вкл. и за общините ясно ще определят в кои случаи се изисква оценка, кой орган я извършва и как се документира.

2. Чл. 22 - по § 3 от законопроекта

Предлагаме в чл. 22 да се създаде нова ал. 6, както следва:

„(6) Мерките по чл. 26, ал. 5 и 6, които се отнасят до общините, се определят след консултации по чл. 77 и не могат да ограничават разходите на общините, финансирани със собствени приходи, с наличности от предходни години и със средства от Европейския съюз. Приносът на общините за спазването на плана за нетните разходи се осигурява чрез размера на бюджетните взаимоотношения по чл. 52, определен със закона за държавния бюджет.“

Мотиви: С § 3 общините се задължават да се „съобразяват с останалите фискални правила по този закон“, а с § 7 в чл. 26, ал. 3, 5 и 6 се въвежда правило изменението на приходите и разходите на целия сектор „Държавно управление“ да гарантира одобрения от Съвета на ЕС план за нетните разходи, като при очаквано превишение Министерският съвет определя „допълнителни мерки“ със средносрочната бюджетна прогноза. Планът за нетните разходи е задължение на държавата членка. Нито Регламент (ЕС) 2024/1263, нито Директивата изискват ограничението да се прилага към отделни единици от подсектор „Местно управление“, а изискват държавата да го спази на консолидирано равнище, като организира координацията между подсекторите. Без предлаганата ал. 6 законопроектът оставя на административна преценка дали и как коригиращите мерки ще бъдат отнесени към общините - включително към разходите им, финансирани с местни данъци, наличности и европейски средства, върху част от които централната власт няма конституционно основание да упражнява такъв контрол. Евентуалните коригиращи мерки в рамките на подсектор „Местно управление“ следва да отчитат най-малко източника на финансиране, финансовото състояние на общината, размера и структурата на собствените приходи, поетите законови и договорни задължения, текущото изпълнение на инвестиционни проекти и необходимостта от непрекъснато предоставяне на основни публични услуги.

3. Чл. 31 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се добави нов параграф със следното съдържание:

„В чл. 31 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 1 накрая се добавя „без капиталовите разходи, разходите, финансирани с трансфери и разходите, произтичащи от бедствия, аварии и други извънредни обстоятелства “.
2. Текстът на ал. 3 да се измени, както следва:

(3) Мерки, водещи до трайно намаляване на бюджетните приходи по бюджетите на общините се компенсират с мерки за трайно увеличаване на други приходи и/или за трайно намаляване на разходите.“

Мотиви: Със законопроекта се предлага отмяна на националните правила за централното управление (чл. 23 и 24), защото са заменени от правилото за нетните разходи, но оставя непроменено националното правило за общините по чл. 31 - средният темп на нарастване на разходите за местни дейности да не надхвърля средния темп за последните четири години. Това правило няма аналог в европейската рамка. То наказва общините, чиито разходи в базовите години са били свити от обстоятелства извън техния контрол (удължителни бюджети, забавени трансфери, пандемия и др.) и ограничава капиталовите разходи и разходите, финансирани с трансфери. Минималистичният вариант, който предлагаме по ал. 1, стеснява фискалното правило до текущите разходи, финансирани със собствени приходи.

В допълнение, при прилагането на правилата за нетните разходи следва ясно да се разграничи обичайното увеличение на текущите разходи от разходите за публични инвестиции - особено тези, свързани с национално финансиране, целеви трансфери - и фискалните правила да не водят до ограничаване на инвестиционната активност. Съответно, извънредните и непредвидени разходи, произтичащи от обективни обстоятелства извън контрола на общината - природни бедствия, аварии, тежки зимни условия, свлачищни процеси, аварийни и неотложни ремонти следва също да бъдат изключени от ограниченията по чл. 31.

Относно предложението по ал. 3, считаме че за автономните общински бюджети принципът на компенсацията (чл. 26, ал. 7- за националното ниво и чл. 31, ал. 3- за общините) следва да се дава възможност и за включването на мерки за намаляване на разходите.

4. Чл. 32 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се добави нов параграф със следното съдържание:

„В чл. 32 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 5 в края на изречение да се добави следния текст: „за авансово финансиране, съфинансиране и собствен принос по проекти, финансирани със средства от Европейския съюз и по други международни и национални програми и договори.“.
2. Да се добави нова ал. 7 както следва:

„(7) За общини, за които през последните три години не са били налице условията по чл. 130а, ал. 1, размерът по ал. 1 е 25 на сто.“

Мотиви: Предложението е редакционно и цели унифициране на условията и изключенията, които се въвеждат с ежегодните закони за държавния бюджет. В новата ал. 7 съответно предлагаме да се въведе диференциран праг от 25 на сто за общини с доказана тригодишна финансова устойчивост. В подкрепа на това предложение е фактът, че общият дълг на общините е под 1,5 на сто от БВП - многократно под средното за държавите членки - и еднаквият праг от 15 на сто действа не като предпазна мярка, а като ограничение пред инвестициите на най-стабилните общини. Диференцираният подход съответства и на препоръката на ОИСР в доклада „Децентрализация и регионализация в България“ и се прилага в редица държави членки.

В своите становище общините сигнализираха, че прилагането на фискалните правила не следва да ги поставя пред избор между спазване на ограниченията и реализиране на вече одобрени инвестиционни проекти с външно финансиране, особено когато те временно авансират разходи, които впоследствие се възстановяват. Общините са принудени да осигуряват собствен ликвиден ресурс и да плащат на изпълнителите, преди да получат възстановяване, което блокира средства, предназначени за други публични услуги.

5. Чл. 45 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф, който влиза в сила от 2028 г., както следва:

„§ … В чл. 45 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 1, т. 1 се създава нова буква „б“, а досегашните букви „б“ - „з“ стават съответно букви „в“ - „и“.

б) преотстъпени постъпления от национални данъци по Закона за данъците върху доходите на физическите лица и по Закона за корпоративното подоходно облагане в размери по общини, установени със закона за държавния бюджет за съответната година;

2. Разпоредбата на ал. 2 да се измени, както следва:

(2) Държавата компенсира намалението на приходите по ал. 1, т. 1, букви „а“, “б“, „в“ и „г“ и увеличението на разходите по ал. 1, т. 2, когато те произтичат от нормативен акт или от акт на Министерския съвет, с който не е осигурено допълнително финансиране за общините. Проектите на актове, с които се предвиждат изменения по изречение първо се придружават с оценка на финансовото им въздействие върху общинските бюджети.“

Мотиви: Двете разпоредби изпълняват препоръките от третия мониторингов доклад на Конгреса на местните и регионалните власти на Съвета на Европа за прилагането на Европейската харта за местно самоуправление в България и на ОИСР в доклада „Децентрализация и регионализация в България. Към балансирано регионално развитие“. Предложението е пряко свързано и с Препоръка 460(2021) на Конгреса на местните и регионалните власти на Съвета на Европа, която препоръчва намаляване на зависимостта от държавни трансфери, увеличаване на дела на местните данъци или местните дялове от данъци и въвеждане на надеждна система за изчисляване на ресурсите, съизмерими с общинските функции. Действащият модел на общинските приходи не предоставя на общините дял от основните постъпления от данъка върху доходите на физическите лица и корпоративния данък. По тази причина връзката между развитието на местната икономика, заетостта и собствената приходна база на общината е ограничена.

Общините са единственото равнище на управление, което няма достъп до постъпленията от подоходното облагане, макар че именно то отразява икономическата активност на територията им. Преотстъпването на част от данъка върху доходите на физическите лица и от корпоративния данък е инструмент, приложен в повечето държави от Централна и Източна Европа, и е предмет на последователни ангажименти за реформа на местните финанси. Нормата в чл. 45 определя само мястото на тези приходи в структурата на общинския бюджет, като съответните разпоредби за размера и механизмите са описани в предлагания нов чл. 54а.

Ал. 2 въвежда принципа на финансовата компенсация, чието отсъствие е най-често посочваният от общините дефицит на закона. Практиката на последните години - индексации на възнагражденията в делегираните дейности без пълно обезпечаване, нови ангажименти по секторни закони, освобождавания по ЗМДТ и др. - показва, че решения и редица политики на централната власт системно се финансират от местните приходи. Принципът е закрепен в чл. 9, т. 2 от Хартата и е огледало на новата ал. 7 на чл. 26, а именно централната власт да компенсира не само собствените си приходни мерки, но и тези мерки и политики, които прехвърля към общините.

Изискването за оценка на въздействието не създава нова процедура, а конкретизира съществуващата, установена в Закона за нормативните актове.

6. Чл. 52 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 52 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 1, т. 1 се създава нова буква „в“, а досегашните букви „в“ - „д“ стават съответно букви „г“ - „е“, както следва:

„в) преотстъпени постъпления от национални данъци по чл. 45, ал. 1, т. 1, буква „б“

2. В ал. 4 думите „букви „а“, „б“ и „в““ се заменят с „букви „а“ - „г““.
3. Създава се нова ал. 5, както следва:

(5) Средствата по ал. 1, т. 1, буква „е“ се предвиждат ежегодно в централния бюджет съгласно чл. 43, ал. 2 и чл. 45, ал. 2, в съответствие с планираните със закона за държавния бюджет за съответната година политики, проекти, програми и намерения за възлагане на нови дейности на общините, и се предоставят текущо през годината с акт на Министерския съвет.“

Мотиви: Разпоредбата предвижда включването на преотстъпените данъци сред бюджетните взаимоотношения и създава ред за планиране на финансовите компенсации от държавата (в действащата редакция буква „д“, след преномерирането - „е“). Компенсациите съществуват в закона от 2013 г., но никога не са били планирани предварително в централния бюджет. Обвързването им с чл. 45, ал. 2 превръща принципа на компенсацията в бюджетен механизъм и създава условия за по-голяма устойчивост и предвидимост на секторните политики.

7. Чл. 53, ал. 2 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ …. В чл. 53, ал. 2 се създава изречение второ:

Стандартите за финансиране по изречение първо се определят въз основа на пълния размер на разходите за осъществяване на съответната дейност, включително за възнаграждения, осигурителни вноски, издръжка и поддръжка на материалната база, и се актуализират при съществена промяна на нормативните актове, натуралните показатели и социално-икономическите условия.“

Мотиви: Чл. 53 определя стандартите като основа за размера на общата субсидия за делегираните от държавата дейности, но законът не посочва принцип за обхвата на разходните компоненти. Стандартите за делегираните от държавата дейности покриват преимуществено разходите за възнаграждения, а недостигът, вкл. и за издръжка и поддръжка на сградния фонд (училища, детски градини, социални услуги, културни институти) - се финансират от местните приходи чрез дофинансиране по чл. 96. Според отчетите на общините за 2025 г. дофинансирането на делегираните дейности надхвърля 4 на сто от общата субсидия за тях, като за 38% от местните власти – дофинансирането е на и над средното за страната. Това е скрито прехвърляне на държавен разход върху местните бюджети, което изкривява данните за подсектора и е несъвместимо с принципа на чл. 13 от Директивата за ясно разпределение на бюджетните отговорности. Изискването за актуализация при промяна на нормативните актове кореспондира и с чл. 51, ал. 2 и гарантира отговорно и нормативно обосновано остойностяване на съответните разходи по бюджетни сектори. Предлаганата редакция изисква прозрачна методика, която свързва ресурса с нормативните изисквания към услугата. Така се прилага принципът на съизмеримост между възложени отговорности и ресурси по чл. 9, т. 2 от Европейската харта и препоръката на Съвета на Европа за надежден механизъм за определяне на необходимия ресурс.

8. Чл. 54 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 54 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 2 числото „10“ се заменя с „15“.
2. В ал. 3 накрая се добавя „в сроковете и при условията на бюджетната процедура по чл. 67“.
3. Създава се нова ал. 4:

(4) Механизмът за разпределение на общата изравнителна субсидия отчита както фискалния капацитет, така и обективно определената разходна потребност на общините. При определянето на разходната потребност се вземат предвид обективни и измерими показатели, които се обсъждат с Националното сдружение на общините в Република България.“

Мотиви: Повишаването на законовия минимум от 10 на 15 на сто въвежда по-силен и предвидим минимален изравнителен ресурс, съответстващ на целта на чл. 54, ал. 1 за минимално равнище на местните услуги. Минималният размер на изравнителната субсидия от 10 на сто от собствените приходи на всички общини не е променян от приемането на закона през 2013 г. и към момента е много под достигнатия фактически размер. През 2022 г. субсидията представляваше 15 на сто от собствените приходи, а за 2025 г. – 13%. Законовото закрепване на достигнатото равнище не създава нов разход за държавния бюджет. Обвързването на съгласуването на механизма с бюджетната процедура по чл. 67 създава условия за средносрочно прогнозиране и по-голяма прозрачност и съгласуваност при разпределението на общата изравнителна субсидия по общини.

Новата ал. 4 отговаря на дълго поставян от общините проблем: механизмът за изравняване измерва приходния потенциал чрез показателя „постоянни данъчни постъпления на един жител“, като за компенсиране на обективната разходна потребност се ползва остатъчния ресурс след приспадането на приходния компонент. Целта на финансовото изравняване по смисъла на чл. 9 от Хартата е да осигури способността на общината да предоставя публични услуги при съответните обективни условия, а не само да установи размера на приходите на човек. Отчитането на разходната потребност е и в интерес на прозрачността на трансфера и минимизирането на негативните ефектите върху отделни групи общини.

От 2019 г., когато беше изменен същностно механизма за разпределение на общата изравнителна субсидия има 19 общини, които не получават такава поради високото равнище на постоянните данъчни постъпления на един жител. В същото време тези общини ежегодно сигнализират за по-високите разходни потребности, спрямо мащаба, обусловен само от броят на постоянните жители по данни на НСИ. Така например поради сезонната туристическа натовареност, планинския характер на територията и/или ползването на инфраструктурата от временно пребиваващи лица (собственици и ползватели на имоти без съответната регистрация в общината) тези общини имат относително по-високи разходни потребности. Тези обстоятелства са отразени в предложението за новата ал. 4, като след съвместна работа между министерството на финансите и общините механизмът следва да подлежи на осъвременяване в сроковете по бюджетната процедура.

9. Нов чл. 54а - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … Създава се чл. 54а, както следва:

Чл. 54а. (1) Трансферите за местни дейности от преотстъпени постъпления от национални данъци по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „в“ се разходват по решение на общинския съвет и са в размер не по-малък от:

1. 20 на сто от приходите по Закона за данъците върху доходите на физическите лица по чл. 43;
2. 10 на сто от приходите по Закона за корпоративното подоходно облагане по чл. 43.

(2) Общият размер на средствата по ал. 1 и механизмът за разпределението им по общини се определят със закона за държавния бюджет за съответната година въз основа на прогнозата за приходите от данъците по ал. 1, събрани от данъчно задължените лица, регистрирани на територията на съответната община.

(3) Със закона за държавния бюджет за съответната година се определят условията и редът за промени в разпределението по ал. 2 при структурни и други промени и когато след приключване на първото деветмесечие е отчетено отклонение от прогнозата по ал. 2 с повече от 10 на сто.

(4) Проектът на механизма по ал. 2 се съгласува с Националното сдружение на общините в Република България в сроковете и при условията на бюджетната процедура по чл. 67.“

Мотиви: Разпоредбата урежда размера и реда за преотстъпване на част от подоходните и корпоративните данъци, чието място в общинския бюджет се определя с чл. 45. Предложението е неутрално спрямо данъчната тежест - не се въвежда нов данък, нито се променят ставки - и е бюджетно предвидимо, защото се основава на данъчната прогноза, с която Министерството на финансите така или иначе разполага. Ефектът му е двоен. За общините той създава приход, който расте с икономическата активност на територията и намалява зависимостта от трансфери. За държавата той въвежда стимул за местните власти да привличат инвестиции и заетост - стимул, който при сегашната структура на приходите отсъства, защото ползите от икономическия растеж на дадена територия постъпват изцяло в централния бюджет. За общините обаче остават задълженията за разходи по изграждане и поддържане на съответната инфраструктура, обществен транспорт и др. публични услуги. Механизмът за корекция при отклонение над 10 на сто защитава и двете страни от прогнозни грешки. За съответното намаление на трансферите по чл. 52 в годината на въвеждане може да се предвиди преходна разпоредба, така че ефектът върху салдото на сектора да е нулев.

10. Чл. 55 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … Чл. 55, ал. 1 се изменя така:

(1) Размерът на целевата субсидия за капиталови разходи не може да бъде по-малък от 35 на сто от отчета на капиталовите разходи на всички общини по последния годишен отчет за касовото изпълнение на бюджетите им и от размера за предходната година, увеличен с прогнозния ръст на хармонизирания индекс на потребителските цени по актуализираната средносрочна бюджетна прогноза. Механизмът за разпределението на субсидията по общини се съгласува с Националното сдружение на общините в Република България и се определя със закона за държавния бюджет за съответната година.“

Мотиви: Към момента за целевата субсидия за капиталови разходи няма законово правило за определяне на нейния размер. Общините осъществяват около една пета от публичните инвестиции в страната, но не могат да планират нито един от източниците за тях за повече от една година напред. Четиригодишният хоризонт на прогнозата по чл. 82, който законопроектът въвежда, е безпредметен за инвестиционната част на общинските бюджети, ако най-важният трансфер за общините остава ежегодно договаряна величина, каквато е целевата субсидия за капиталови разходи. Това влияе както на прогнозирането на местно ниво, така и върху планирането на обществените поръчки за преходни и мащабни инвестиционни проекти. Това е и една от основните причини общините да предпочитат все още ползването на механизма за трансформиране на целевата субсидия за капиталови разходи в целеви трансфер за местни дейности за текущ ремонт.  Предложеният двоен праг - дял от отчетените капиталови разходи и недопускане на номинално намаление под индексираното равнище на предходната година - осигурява на общините минималната предвидимост, необходима за многогодишни договори за строителство, и въвежда за подсектор „Местно управление“ същата логика, която Регламент (ЕС) 2024/1263 осигурява за държавата чрез плана за нетните разходи.

11. Чл. 83 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ .. В чл. 83 се създава ал. 4, както следва:

(4) Заедно с указанията по чл. 67, ал. 6 министърът на финансите предоставя на общините индикативни размери на бюджетните взаимоотношения по чл. 52, ал. 1, т. 1 за периода на бюджетната прогноза, съобразени със средносрочната бюджетна прогноза по чл. 72, както и единна методология и образци за изготвянето ѝ, съдържащи единни допускания относно макроикономическите показатели, трансферите и приходните прогнози. Срокът по ал. 3 не може да бъде по-кратък от 30 дни от предоставянето на индикативните размери и на методологията.“

Мотиви: С § 22 и 23 общинската бюджетна прогноза се удължава на четири години, но общините ще продължат да я изготвят без каквато и да е информация за трансферите, които формират над половината от бюджетите им, и в срокове, които по указанията на Министерството традиционно изпреварват одобряването на държавната прогноза. Индикативните размери не обвързват държавата - те са това, което Министерството на финансите вече е включило в собствената си средносрочна прогноза, и предоставянето им не изисква нищо друго освен извлечение от нея.

Общините, които ни предоставиха становища подкрепят по-дългия хоризонт на планиране, но и настояват преминаването към четиригодишна прогноза да бъде придружено с унифицирана методология, образци и ясни указания от Министерството на финансите, предоставени достатъчно рано преди началото на бюджетната процедура. С оглед на това, че съгласно чл. 83, ал. 2, общинският съвет одобрява бюджетната прогноза по предложение на кмета на общината, няколко дневните срокове за подготовка и представяне в министерство на финансите на прогнозите на общините, които следва да бъдат приети от общинските съвети по правилата на ЗМСМА изискват технологично време за подготовка, обсъждане и приемане на документите.

12. Чл. 86а - по § 24 и § 44 от законопроекта

„12.1. Предлагаме в чл. 86а (§ 24 от законопроекта) да се създадат нови ал. 3 и 4, както следва:

(3) Когато национално финансираните публични инвестиции по ал. 1 включват проекти на общини, наредбата определя обективни и публични критерии за допустимост, оценяване и приоритизиране, ред за кандидатстване, срокове и условия за изпълнение и разплащане. Проектът на критериите и реда по изречение първо се консултира с Националното сдружение на общините в Република България.

(4) За одобрените многогодишни проекти в средносрочната бюджетна прогноза се посочва индикативният ресурс за оставащия срок на изпълнение. Преустановяване или намаляване на финансирането на одобрен проект се допуска с мотивиран акт при условията и критериите, определени в наредбата, и при спазване на поетите договорни задължения.

12.2. Предлагаме в § 44 да се създаде изречение второ: „Одобрените до влизането в сила на този закон проекти по Инвестиционната програма за общински проекти се финансират до завършването им.“

Мотиви: Предложението осигурява гаранции, че в случаите когато местните власти са допустими бенефициенти на национално финансираните инвестиции спецификата на общинските бюджети ще бъде съобразена, а завършването на преходните инвестиционни обекти по досегашната „Инвестиционна програма за общински проекти“ ще бъде гарантирано.

13. Чл. 94 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 94 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 3, т. 1 и т. 2 накрая се добавя „и за сметка на средствата по чл. 52, ал. 1, т. 1, букви „г“, „д“ и „е“.
2. Създава се нова ал. 10, както следва:

(10) В ограниченията по ал. 3, т. 1 и 2 не се включват задълженията и ангажиментите, за които е осигурен самостоятелен целеви източник на финансиране и които произтичат от: средства по чл. 52, ал. 1, т. 1, букви „г“, „д“ и „е“; приходи от такса за битови отпадъци, договори по проекти, финансирани със средства от Европейския съюз и други международни програми и договори; национално финансирани публични инвестиции по чл. 86а; програми по чл. 55а, ал. 2; договори за обществени услуги за превоз на пътници; договори с гарантиран резултат за енергийна ефективност; както и плащания по поет общински дълг, в рамките на одобрените лимити.“

Мотиви: Лимитите за задължения (15 на сто) и за ангажименти (50 на сто) от средногодишните разходи са формулирани така, че общините следва да сключват само едногодишни договори, което на практика не е така. Дългосрочните договори, възложени по ЗОП осигуряват не само икономии от мащаба, но и дългосрочна предвидимост на разходите и устойчивост на предоставяните публични услуги. Действащите лимити по чл. 94 са важен инструмент за бюджетна дисциплина, но при механично прилагане могат да включат многогодишни ангажименти, които имат предварително определен целеви източник на финансиране и не представляват свободно поет риск за местния бюджет. Това е характерно за европейски проекти, национално финансирани инвестиции и определени дългосрочни договори за публични услуги. Затова всяка година изключенията се въвеждат с преходни разпоредби на закона за държавния бюджет или на удължителния закон, като през 2026 г. бяха добавени и ангажиментите по приоритетните проекти на Инвестиционната програма за общински проекти по чл. 113 от ЗДБРБ за 2025 г. и ЗДБРБ за 2026 г. Предложението цели и отстраняване на изкривяването, при което ресурс, отпуснат от самата държава в изпълнение на национални приоритети води до превишение над законово определените лимити и създава условия съответната община да премине в процедура по оздравяване по формално основание.

14. Чл. 98 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§… В чл. 98 ал. 1 се изменя и се създават ал. 2 - 5, а досегашната ал. 2 става ал. 6, както следва:

(1) В случай че до началото на бюджетната година държавният бюджет не бъде приет от Народното събрание, до влизането му в сила приходите по бюджета на общината се събират в съответствие с действащите закони и решения на общинския съвет, а разходите се извършват при спазване на фискалните правила по този закон и на ал. 2 - 5.

(2) Бюджетните взаимоотношения по чл. 52, ал. 1, т. 1, букви „а“ - „в“ се предоставят ежемесечно в размер до една дванадесета от определените със закона за държавния бюджет за предходната година, увеличени с допълнителните разходи, произтичащи от влезли в сила нормативни актове, включително за възнагражденията и за стандартите по чл. 53, ал. 2.

(3) Целевата субсидия за капиталови разходи се предоставя ежемесечно в размер до една дванадесета от определения за предходната година размер въз основа на заявки на общините за разплащане по сключени договори, като неусвоените месечни лимити се прехвърлят за следващите месеци.

(4) В срока по ал. 1 общинският съвет по предложение на кмета на общината може да приема временни разчети по показателите по чл. 45, ал. 1 за местните и за делегираните от държавата дейности, включително по чл. 94, ал. 3, т. 6, по ред, определен с наредбата по чл. 82, ал. 1.

(5) Кметът на общината може да извършва разходи за местни дейности до размера на постъпилите собствени приходи, наличностите от предходни години, трансферите от други бюджети и заемните средства на общината, а разходи за делегирани от държавата дейности - до размера на предоставените трансфери и наличностите от предходни години за същите дейности. Ограниченията по чл. 94, ал. 3, т. 2 не се прилагат за ангажиментите по договори за проекти, финансирани със средства от Европейския съюз, и по чл. 86а.“

Мотиви: Чл. 87 урежда режима при неприет бюджет за държавата, а за общините чл. 98 е въведено ограничение за разходите - до размера за същия период на предходната година. Това правило е неприложимо в условията на динамично променящи се социално-икономически и нормативни условия. Действащите в момента разпоредби не отчитат, че при капиталовите разходи месечна динамика за разплащане не следва предходната година, а е свързана с договорените условия и етапи на строителство. Не се отчитат и влезлите в сила нормативни актове относно възнагражденията на заетите в общините, както и измененията в стандартите за финансиране на делегираните от държавата дейности. В този смисъл разпоредбите на Закона следва да дадат на общинския съвет законосъобразен инструмент за управление на самостоятелния общински бюджет, който е част от Консолидираната фискална програма, но не и от държавния бюджет. Затова в четири от последните пет години за общините са приемани отделни разпоредби в удължителните закони, всеки път с различно съдържание. Предложението създава трайна уредба на режима, договорен между НСОРБ и Министерството на финансите в ЗСПИР през 2026 г., и премахва необходимостта от ежегодно законодателство. Това предложение е неутрално за държавния бюджет, тъй като трансферите се предоставят до размера за предходната година, но дава възможност за нормална работа на местно ниво и ритмично предоставяне на публичните услуги.

15. Нов чл. 107а - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … Създава се чл. 107а, както следва:

Чл. 107а. (1) За уреждане на взаимоотношенията, свързани с наложени финансови корекции по програми, съфинансирани от фондовете на Европейския съюз, и с предоставени безлихвени заеми от централния бюджет, министърът на финансите по предложение на органите, отговорни за финансовото управление на средствата от Европейския съюз, може да извършва промени на бюджетните взаимоотношения между централния бюджет, сметките за средства от Европейския съюз и бюджетите на бенефициентите - бюджетни организации, при условия и по ред, определени с акт на Министерския съвет.

(2) Алинея 1 се прилага съответно и за средствата по други международни програми и договори, за които се прилага режимът на сметките за средства от Европейския съюз.

(3) Размерът на наложените финансови корекции на общини - бенефициенти по програмите по ал. 1, може да се намалява еднократно с 80 на сто чрез тристранно споразумение между управляващия орган на програмата, министъра на финансите и кмета на съответната община при условията и по реда на акта по ал. 1. Изречение първо не се прилага в случаите на установена измама или умишлено нарушение.“

Мотиви: Поемането на 80 на сто от финансовите корекции по програмите от периода 2014-2020 г. беше възможно да се урежда с указания и тристранни споразумения. Финансовите корекции по програмите се налагат преимуществено за административни нарушения при обществените поръчки, в някои случаи установени години след приключването на процедурите и при променяща се практика на одитните органи. За малките общини една корекция може да надхвърли годишния им бюджет. Създаването на траен законов ред в подобни случаи ще ускори процеса на реализиране на проектите, финансирани от европейските фондове за споделено управление и ще осигури реална информация на национално ниво за дефицитите в сферата на възлагането на обществени поръчки.

16. Чл. 128, ал. 1 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 128, ал. 1 накрая се добавя „и/или в бюджетната прогноза по чл. 83, ал. 2 и в разчетите по чл. 144, ал. 4“.

Мотиви: Забраната да се започват програми и проекти, непредвидени в годишния бюджет, е формулирана преди въвеждането на средносрочните прогнози и на индикативните разчети за европейските средства и не отчита, че проектите по програмите на Европейския съюз се одобряват през годината и по график, който не зависи от общината. Обвързването с бюджетната прогноза и с разчетите по чл. 144, ал. 4 ще осигури повече възможности за контрол върху планирането, ще подобри процеса на прогнозиране и няма да бъде пречка за изпълнението на вече планираните инвестиции с европейски средства.

17. Чл. 129 - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … В чл. 129 се правят следните изменения и допълнения:

1. В ал. 2 думите „букви „а“ - „в““ се заменят с „букви „а“ - „г““.
2. Създава се нова ал. 3, както следва:

(3) Неусвоените средства по бюджетите на общините от трансфери по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „а“ могат да се разходват през следващите бюджетни години за делегираните от държавата дейности във всички функции, включително за капиталови разходи, ако това не противоречи на условията, определени в нормативния акт, с който са одобрени.

3. Досегашната ал. 3 става ал. 4.“

Мотиви: Правомощията на общините върху преходния остатък от общата субсидия за делегираните дейности се определят от 2013 г. насам с постановлението за изпълнението на държавния бюджет, а впоследствие и със ЗДБРБ за съответната година и се препотвърждават ежегодно. Разпоредбата трайно пренася в Закона за публичните финанси установената практика (с чл. 43 от ПМС № 31 от 2022 г. и чл. 89, ал. 2 и ал. 3 от ЗДБРБ за 2026 г.) и я обвързва с чл. 17 и чл. 71, ал. 2, които изискват средствата да се разходват за целите, за които са предоставени. Преходният остатък е реализирана икономия на държавен ресурс, постигната от общината, като възможността той да бъде използван за същите дейности, включително за капиталови разходи, е единственият стимул за ефективно управление на делегираните дейности, който законът може да предложи.

18. Глава осма „а“ - предложение за нов параграф

Предлагаме да се създаде нов параграф със следното съдържание:

„§ … 1. В чл. 130а, ал. 1:

а) точка 2 се изменя така:

2. наличните към края на годината задължения за разходи по бюджета на общината надвишават максималния размер по чл. 94, ал. 3, т. 1;

б) точка 3 се изменя така: „3. наличните към края на годината поети ангажименти за разходи по бюджета на общината надвишават максималния размер по чл. 94, ал. 3, т. 2, определен при условията на чл. 94, ал. 10;“.

2. В чл. 130а се създава ал. 3, както следва:

(3) При преценката на условията по ал. 1, т. 2 - 5 не се вземат предвид задълженията, ангажиментите, просрочените задължения и отрицателното салдо, дължащи се на неполучени в срок трансфери по чл. 52, ал. 1, т. 1, на невъзстановени в срок средства по проекти, финансирани със средства от Европейския съюз, за които общината е представила искане за плащане, както и на разходи, произтичащи от бедствия, аварии и други извънредни обстоятелства извън контрола на общината. Редът за установяването им се определя с методическите насоки по чл. 130г, ал. 1.

3. В чл. 130ж, ал. 2 думите „при условия, определени от министъра на финансите“ се заменят с „при условия, критерии и ред, определени с наредба на Министерския съвет.“

Мотиви: Първата промяна е редакционна - тя обвързва показателите за финансови затруднения с лимитите по чл. 94, ал. 3, така че двете разпоредби да се изчисляват по една методология и с едни и същи изключения. Сега законът съдържа едни и същи числа на две места и всяко изключение по чл. 94 трябва да се повтаря и в чл. 130а.

Втората отстранява основният дефицит, за който сигнализират общините, а именно, че процедурата отчита към 31 декември просрочени задължения и отрицателно салдо, които се дължат на забавени плащания от самата държава - трансфери, възстановяване на ДДС и верификация на разходи по европейски проекти - както и на разходи от бедствия и аварии, които са задължителни и извън контрола на общината. Отчитането на извънредните разходи или забавянето на плащания от страна на държавата не следва да води до влошаване на оценката на финансовото състояние на общините. При действащия ред общините авансират разходи по проекти със собствен ресурс и понасят последиците от забавяне на възстановяването, което не е причинено от тях.

Третата дава на безлихвените заеми за оздравяване условия, приети с акт, а не по преценка за всеки отделен случай, като въвежда изискване за равно третиране на общините.

19. § 1 от Допълнителните разпоредби - по § 39 от законопроекта

Предлагаме в § 1 от допълнителните разпоредби да се създаде нова т. 44, както следва:

„44. „Преотстъпен данък“ е определената по реда на този закон част от постъпленията в централния бюджет от данъка върху доходите на физическите лица и от корпоративния данък, която се предоставя на общините като трансфер за местни дейности и се разходва по решение на общинския съвет.“

Мотиви: Предложената нова дефиниция следва от т. 5, 6 и 9 по-горе.

20. Предлагаме да се предвиди, че при въвеждане на нови или съществено изменени счетоводни стандарти, сметкоплан и задължителни указания, които изискват промени в информационните системи и отчетните процеси на бюджетните организации, същите да влизат в сила след разумен преходен срок.

Мотиви: Предложението е обусловено от необходимостта да се гарантира практическата приложимост на промените в бюджетното счетоводство и надеждността на отчетната информация. С § 31–35 законопроектът изменя реда за утвърждаване и прилагане на счетоводните стандарти, сметкоплана и задължителните указания за бюджетните организации (чл. 164–169) и разширява кръга на задължените да ги прилагат лица. В същото време въвеждането на нови или съществено изменени изисквания без достатъчен срок за подготовка може да наложи непосредствени промени в счетоводния софтуер, интерфейсите между различни информационни системи, вътрешните правила и процедурите за отчетност, както и обучение на служителите. За общините това предполага едновременно адаптиране на голям брой първостепенни и второстепенни разпоредители с бюджет, поради което незабавното прилагане създава реален риск от технически затруднения, несъответствия в отчетните данни и необходимост от последващи корекции.

Обща обосновка и бюджетен ефект на предложенията по част II.

Повечето предложения са без пряк ефект върху салдото на държавния бюджет и са необходими, за да може законопроектът да изпълни изискванията на чл. 12 и 13 от Директивата по отношение на подсектор „Местно управление и да бъдат преодолени съществуващите дефицити, за които общините и Министерството на финансите ежегодно търсят временни решения.

Предложенията по чл. 45, 52, 54а и по допълнителните разпоредби за преотстъпените данъци са с най-широк обхват и целят по-пълноценно приложение на Европейската харта за местно самоуправление и чл. 141 от Конституцията на Република България и целят поетапна и ефективна децентрализация съгласно добрите европейски практики и Приоритет 13.4. от Програмата за управление на Република България 2026-2030.

Предложените изменения и допълнения са изготвени в изпълнение на решение на Управителния съвет и на ангажиментите на Република България пред Съвета на Европа и ОИСР.  

НСОРБ изразява готовност да представи допълнителни разчети по всяко от предложенията и да участва в обсъждането на преходен режим.

Уверени сме, че позицията на общините ще бъде отразена преди внасянето на законопроекта в Министерския съвет и в Народното събрание, тъй като предложените промени засягат правила, по които общините ще изготвят бюджетите си за 2027 г. и следващите години.