Становища

Относно: Спешни нормативни и методически мерки за работа на общините при неприет ЗДБРБ за 2026 г., включително правила за капиталови разходи и непрекъсваемост на инвестиционните разплащания.

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ПЕТКОВА,

Към настоящия момент бюджетният сектор, включително общините, функционира при неприет Закон за държавния бюджет на Република България за 2026 г. и при прилагането на чл. 98, ал. 1 от Закона за публичните финанси и на Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на ЗДБРБ за 2026 г., ЗБДОО за 2026 г. и ЗБНЗОК за 2026 г. (наричан по-долу ЗСПИР през 2026 г.). Съгласно чл. 87, ал. 3 от ЗПФ удължителния режим не може да се прилага за срок, по-дълъг от три месеца.

Практическото прилагане на удължителния режим в началото на 2026 г. показва необходимост от допълване на правната и методическата рамка за общините, така че да се гарантират правото на самостоятелен бюджет и правото на държавно подпомагане за нормално изпълнение на местните публични функции.

Отчитаме положително предоставянето от МФ на указания относно прилагането на удължителния режим, включително по отношение на индексацията на възнагражденията в делегираните от държавата дейности. Оценяваме високо своевременно осигурения допълнителен ресурс за покриване на 5% индексация в делегираните дейности.

Независимо от изброеното по-горе все още остават нерешени въпроси, които пораждат разнопосочна практика, риск от формални нарушения и блокиране на ключови местни политики и инвестиции.

По този повод, Управителният съвет на НСОРБ, на заседанието си от 21.01.2026 г. обсъди и одобри конкретни предложения за нормативни и методически мерки, които следва да бъдат реализирани в най-кратки срокове, за да се гарантира непрекъсваемост и запазване качеството и обхвата на услугите, предоставяни от общините до приемането на ЗДБРБ за 2026 г. Предложенията и мотивите за тях са както следва:

1. Актуализиране на Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на ЗДБРБ за 2026 г., ЗБДОО за 2026 г. и ЗБНЗОК за 2026 г., като се добавят нови разпоредби, осигуряващи възможност за:

• приемане на разчети за събиране на приходите и извършване на разходи от общините до приемането на общинските бюджети;

• прилагане на конкретни изисквания за предоставяне на целевата субсидия за капиталови разходи и извършване на текущи разплащания по инвестиционните програми на общините и

• дефиниране на специални преходни правила и изключения за част от фискалните показатели, по аналогия на определените в ЗДБРБ за 2025 г.

При обсъждането на законопроекта в Комисията по бюджет и финанси НСОРБ предложи включването на изрични правила, които да позволят на общините да управляват законосъобразно постъпленията от собствени приходи и да не се блокира местният бюджетен процес, като се даде право общинските съвети да утвърждават временни разчети до приемането на държавния и общинските бюджети. Тези предложения не бяха обсъдени, процедирани и приети.

• По предложението за приемане на разчети за събиране на приходите и извършване на разходи от общините до приемането на общинските бюджети, мотивите ни са следните:

Спазването единствено на условията по чл. 98, ал. 1 от ЗПФ и общите разпоредби на ЗСПИР през 2026 г. ограничава местните власти да извършват разходи в размери, не по-големи от размера на разходите за същия период на предходната година.

Законовите текстове не отчитат, че общинските бюджети са автономни. Приходите на общините зависят не само от националната правна рамка, но и от местната политика за управление на собствените приходи от местни данъци и такси и цени на услуги, от предоставяните допълнителни държавни трансфери за изпълнение на национални политики, от политиката за управление на общинския дълг и европроектите.

Липсата на специални разпоредби за общините възпрепятства общинските съвети в срока до приемането на бюджета да вземат решения за нови разходни ангажименти за дейности, които не са съществували в предходния бюджет. Вече постъпват сигнали за затруднения при финансирането на субсидии за спортни клубове и читалища, както и по местни програми за подпомагане (вкл. репродуктивни програми, лечение, помощи за уязвими лица и други социално значими мерки), както и съфинансирането по проектите на общините по ПВУ и програмите с европейско финансиране. Това отлага разширяването на услуги и нови инициативи за неопределен период.

В средносрочен план е необходимо прецизиране на чл. 92, ал. 2, ал. 3, т. 6, т. 7, ал. 4 и ал. 6 и чл. 98 от ЗПФ, така че зависимостта на приемането на общинските бюджети от приемането на ЗДБРБ да бъде съобразена с принципите на финансова самостоятелност на общините по чл. 141 от Конституцията и чл. 52 от ЗМСМА (общинският съвет да може да приема самостоятелния бюджет на общината, извън държавния, на основата на собствени приходоизточници и субсидии от държавата, разпределяни между общините по критерии, определени със закон, дори и в случаите на неприет държавен бюджет). Целта е да се осигури работещ механизъм за приемане и изпълнение на общински бюджет, вкл. и чрез приемане на временни разчети при забавяне на държавния бюджет, без да се компрометира фискалната дисциплина.

• По предложението за определяне на условия и ред до приемането на ЗДБРБ за 2026 г., по които общините да могат да получават целева субсидия за капиталови разходи и да могат да извършват текущи разплащания за инвестиционни разходи, вкл. да приемат свои програми за капиталови разходи (поименен списък на обектите), мотивите ни са следните.

В условията на неприет ЗДБРБ за 2026 г. липсват ясни и приложими правила за предоставяне на целевата субсидия за капиталови разходи и за приемане на индикативни поименни списъци или капиталови програми за 2026 г., което създава риск за законосъобразното извършване на капиталови разходи и на практика блокира инвестиционния процес на местно ниво. За редица капиталови обекти, включени в поименните списъци за 2025 г., финансирането продължава в рамките на определените общи сметни стойности и срокове, договорени по реда на ЗОП. Липсата на нормативна уредба за извършване на плащания по текущо изпълнени строителни дейности в периода до приемане на ЗДБРБ за 2026 г. по договори, възложени съгласно ЗОП и/или надхвърляне на ограничението за разходи създава риск от предявяване на вземания, начисляване на неустойки и принудително изпълнение, включително запориране на общински сметки и др.

Също така, съгласно чл. 127 от ЗПФ общините могат да финансират местните инвестиции освен с целева субсидия за капиталови разходи, така и с други собствени приходи, вкл. от разпореждане и управление на общинска собственост, от преходен остатък и чрез поемане на общински дълг. Възможни са ситуации, при които общината разполага с нецелеви ресурс (напр. преходен остатък/собствени приходи), но не може да извърши плащания по вече поети ангажименти поради липса на изрична процедура и ограниченията на режима.

На тези основания предлагаме, чрез изменение в ЗСПИР през 2026 г., съответно и с нарочни указания на МФ да бъдат определени ясни правила за предоставяне на целевата субсидия за капиталови разходи, съответно за поемане и извършване на капиталови разходи от общините. Алтернативно, на основание чл. 4 и чл. 3, ал. 3 от Удължителния закон, условията за финансиране на капиталовите разходи могат да бъдат определени с решение на Министерския съвет, като се запази прилаганият ред по чл. 56, ал. 2 от ЗДБРБ за 2025 г. – предоставяне на целевата субсидия до 5-о число на месеца въз основа на заявки и при условия и ред, определени от министъра на финансите, и по одобрени от общинските съвети поименни списъци за финансиране на капиталовите разходи до приемането на общинския бюджет (разчетите по чл. 94, ал. 3, т. 6 от ЗПФ).

• По предложението за въвеждане на преходни правила/изключения за фискалните показатели в периода на действие на ЗСПИР за 2026 г. до приемането на ЗДБРБ за 2026 г., мотивите са следните:

Необходимо е допълване на чл. 4 от ЗСПИР през 2026 г. с изрична възможност за ползване на средствата от преходните остатъци от общата субсидия за делегираните от държавата дейности и от други средства с целеви характер, при условия и ред, аналогични на прилаганите в предходни години и на изричните режими в ЗДБРБ за 2025 г.

На основание гореизложеното и с цел осигуряване на предвидимост и прозрачност на местно ниво при липсата на приет ЗДБРБ за 2026 г.,  в Приложение № 1 Ви предоставяме конкретни предложения за допълнение на ЗСПИР през 2026 г., които да бъдат обсъдени и внесени в Народното събрание. Отбелязваме, че същите са изготвени по аналогия на прилаганите през 2023 г. разпоредби на чл. 6 на Закона за продължаване действието на разпоредби на ЗДБРБ за 2022 г., ЗБДОО за 2022 г. и ЗБНЗОК за 2022 г. до приемането на ЗДБРБ за 2023 г. и съответстват на определените със ЗДБРБ за 2025 г. специфични ред и условия за работа на общините.

2. Индексацията на възнагражденията да бъде обезпечена с ресурс от централния бюджет за всички заети лица в бюджетния сектор, включително в местните дейности (независимо от източника на финансиране).

Съгласно чл. 3, ал. 2, изр. второ от ЗСПИР през 2026 г.  е предвидена еднократна индексация на възнагражденията в бюджетните организации. На местно ниво обаче се очертава недостиг за изпълнението на това изискване, поради факта, че възнагражденията в местните и дофинансираните делегирани от държавата дейности се обезпечават от собствените бюджетни приходи на общините. В тази връзка е необходимо да бъде намерено подходящо решение за компенсиране на разходите на общините за изпълнението на това законово изискване за заетите в местните и дофинансираните от собствените приходи делегирани от държавата дейности. 

Общините поставят и други въпроси, свързани с липсата на подобно основание в чл. 67 от Закона за държавния служител и в чл. 107 от Кодекса на труда и неяснотите при прилагане на изискванията за определяне на лимити на разходите за заплати (утвърждавани от общинските съвети), съгласно ПМС № 67/2010 г. за заплатите в бюджетните организации и на други подзаконови актове, определящи системите за атестиране, неописаните процедури за еднакво увеличение за всички категории персонал.

В тази връзка предлагаме да се обсъдят и предвидят допълнителни средства за индексацията, както и конкретни изключения от общия режим за определяне на възнагражденията в администрацията в случаите на прилагане на подобна еднократна индексация.

Като сме уверени, че с Ваша подкрепа поставените от нас проблеми ще бъдат решени, оставаме на разположение за предоставяне на допълнителна информация и аргументи и обсъждане на предложенията на НСОРБ.

Приложение № 1

Конкретни предложения за допълнение на ЗСПИР през 2026 г.

В Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г. се правят следните изменения и допълнения:

1. Създава се нов чл. 6а със следното съдържание:

Чл. 6а. (1) До приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., разходите по бюджетите на общините се извършват в размери, не по-големи от размера на разходите за същия период на 2025 г., и при отчитане на влезли в сила нормативни актове, а разходите за персонал и ангажименти с незабавна реализация – до фактическия им размер за съответния месец на 2026 г. Трансферите за обща субсидия за финансиране за делегираните от държавата дейности се предоставят по реда на чл. 53, т. 1 от ЗДБРБ за 2025 г. при отчитане на извършените промени в натуралните показатели към 31.12.2025 г., както и увеличението на минималната работна заплата от 1 януари 2026 г. и еднократната индексация на заплатите по чл. 3, ал. 2, изр. второ. Трансферите за други целеви разходи за местни дейности по чл. 53, т. 2  от ЗДБРБ за 2025 г. се предоставят ежемесечно в размер на 1/12 от сумата при отчитане на извършените промени в натуралните показатели към 31.12.2025 г., както и увеличението на минималната работна заплата от 1 януари 2026 г. и еднократната индексация на заплатите по чл. 3, ал. 2, изр. второ. Трансферите за целевата субсидия за капиталови разходи се предоставят на общините в размерите по чл. 53, т. 1 до 5-о число на текущия месец в размер една трета от тримесечното разпределение на базата на достигнатия размер към 31 декември 2025 г. и при отчитане на влезли в сила актове.

(2) В срока по ал. 1 , кметът на общината може да финансира разходи за местни дейности в размери, по-големи от разходите за същия период на предходната година, до размера на собствените приходи на общината за съответния период, бюджетните взаимоотношения с централния бюджет и с други бюджети и сметки за средства от Европейския съюз по чл. 45, ал. 1, т. 3 от Закона за публичните финанси, заемните средства на общината и наличните средства от преходните остатъци по бюджета на общината. В срока до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г. и до приемането на бюджета на общината за 2026 г. общинският съвет, по предложение на кмета на общината, може да приема временни разчети по показатели по Единната бюджетна класификация за местните дейности и за делегираните от държавата дейности, включително по бюджетни взаимоотношения (трансфери), бюджетно салдо и операции по финансирането.

(3) В срока по ал. 1 общинските съвети одобряват разчети за финансиране на капиталовите разходи по обекти на строителство и основен ремонт за придобиване на материални и нематериални дълготрайни активи и за проучвателни и проектни работи, включително за съфинансиране на плащания по заеми за капиталови разходи за сметка на целевата субсидия за капиталови разходи, преходен остатък от предходната година, собствени и други приходи.

(4) В срока по ал. 1 целевата субсидия за капиталови разходи може да бъде трансформирана в трансфер за други целеви разходи на общината за извършване на неотложни текущи ремонти на общински пътища, на улична мрежа и на сгради, публична общинска собственост, при условия и по ред, определени с акт на Министерския съвет.

(5) В срока по ал. 1 неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфери по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „а“ от Закона за публичните финанси, постъпили през предходни години, с изключение на тези във функция „Образование“, могат да се разходват по решение на общинския съвет за делегираните от държавата дейности във всички функции, в т. ч. за капиталови разходи, ако това не противоречи на условията, определени в нормативния акт, с който са одобрени. Неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфери по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „а“ от Закона за публичните финанси, постъпили през предходни години във функция „Образование“, могат да се разходват за същите цели, както и за капиталови разходи, ако това не противоречи на условията, определени в нормативния акт, с който са одобрени.

(6) В срока по ал. 1 неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфери за други целеви разходи, постъпили през 2024 г. и 2025 г. на основание актове на Министерския съвет, за обекти, за които към 1 януари 2026 г. има обявена процедура по чл. 18, ал. 1 от Закона за обществените поръчки и тя не е прекратена, и/или изпълнението на дейностите и разплащанията за обектите не са приключили, се разходват за същата цел през 2026 г., като при остатък той се възстановява в държавния бюджет в срок до един месец от приключването на разплащанията.

(7) В срока по чл. 1 неусвоените към 31 декември 2025 г. средства по бюджетите на общините от трансфера за зимно поддържане и снегопочистване на общинските пътища, постъпили през предходни години, може да се разходват за дейностите по зимно поддържане и снегопочистване на общинските пътища съгласно съответната наредба за поддържане и текущ ремонт на пътищата по чл. 36 от Закона за пътищата, както и за придобиване на дълготрайни материални активи за снегопочистване на територията на общината, по решения на общинските съвети и за материали за обезопасяване срещу хлъзгане.

(8) В срока по ал. 1 максималните размери на ангажиментите за разходи, които могат да бъдат поети, и максималните размери на новите задължения за разходи, които могат да бъдат натрупани по бюджетите на общините могат да се определят с решение на общинския съвет в рамките на съответния годишен показател по бюджета на общината за 2025 г.

(9) В срока по ал. 1 при изчисляване на ограничението по чл. 94, ал. 3, т. 2 от Закона за публичните финанси не се включват ангажименти за разходи по сключени договори от общината за:

1. извършвани от общината услуги по чл. 62 от Закона за местните данъци и такси;

2. сметка на трансферите от централния бюджет по чл. 52, ал. 1, т. 1, буква „г“ от Закона за публичните финанси;

3. изпълнение на приоритетни проекти по Инвестиционната програма за общински проекти по приложение № 3 към чл. 113 от ЗДБРБ за 2025 г.

(10) Ограничението на чл. 130а, ал. 1, т. 2, 3 и 4 от Закона за публичните финанси за 2025 г. и в срока по ал. 1 не се прилага за задълженията за разходи, ангажиментите за разходи и просрочени задължения по сключени договори от общината за изпълнение на приоритетни проекти по Инвестиционната програма за общински проекти по приложение № 3 към 113 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2025 г.

(11) При изчисляване на ограничението по чл. 94, ал. 3, т. 1 от Закона за публичните финанси за 2025 г. и 2026 г.  не се включват задължения за разходи по сключени договори от общината за изпълнение на приоритетни проекти по Инвестиционната програма за общински проекти по приложение № 3 към чл. 113 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2025 г.

2. Създава се нов § 10а със следното съдържание:

• 10а. При изпълнението на чл. 3, ал. 2 не се прилагат условията по чл. 107а от Кодекса на труда и чл. 67 от Закона за държавния служител.