Становища

Относно: Проект на Наредба за определяне на стимули за ВиК оператори, които предоставят ВиК услуги в рамките на консолидирана обособена територия или на такава, която е в процес на консолидиране

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН МЛАДЕНОВСКИ,

Във връзка с публикувания за обществено обсъждане проект на Наредба за определяне на стимули за ВиК оператори, които предоставят ВиК услуги в рамките на консолидирана обособена територия или на такава, която е в процес на консолидиране, Националното сдружение на общините в Р България (НСОРБ) проведе писмено допитване до общините и представя следното становище:

I. Принципни бележки

НСОРБ подкрепя създаването на стимули за процесите на консолидация, когато те водят до реално подобряване на качеството и надеждността на ВиК услугите, повишаване на инвестиционния капацитет, по-ефективно управление на активите и постигане на социално поносима цена за потребителите.

Приветстваме възприетия от законодателя подход консолидацията да не бъде задължение, а доброволен процес, който се насърчава чрез стимули. Това е от съществено значение за местното самоуправление.

Законът за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ) изрично определя консолидацията като процес, извършван по инициатива и със съгласието на съответните асоциации по ВиК, общини и собственици на ВиК мрежи и съоръжения. Именно доброволният характер на процеса предполага стимулите да се предоставят при доказани и предварително оценими ползи за ВиК оператора, общините и потребителите, а не само поради факта на извършваната консолидация.

Следва да бъде отчетено и обстоятелството, че част от общините разполагат с действащи общински ВиК оператори, които са изградили работещ модел на предоставяне на услугите. Постъпилите от общините становища открояват като предимства на този модел доброто познаване на местната инфраструктура и специфичните потребности на населените места, краткия процес на вземане на решения, възможността за бърза реакция при аварии, оперативната самостоятелност и непосредствената връзка между оператора, общината и потребителите. Посочва се и възможността местния ресурс да бъде насочван своевременно към най-неотложните проблеми на конкретната територия.

Тези обстоятелства показват, че собствеността и размера на ВиК оператора сами по себе си не определят качеството и ефективността на услугата, както и че общинския модел не следва да бъде противопоставян на консолидацията.

Консолидацията следва да се основава на доказани икономически, технически и социални ползи за конкретната територия и да осигурява поне равностойно, а по възможност по-добро качество на услугите, инвестиции и защита на потребителите. Присъединяването към по-голям оператор не следва само по себе си да се приема като гаранция за по-добро управление и обслужване.

Работещите общински ВиК оператори не следва да бъдат разглеждани като препятствие пред реформата единствено поради своята собственост или териториален обхват. Когато една община взема решение да премине от доказано работещ местен модел към консолидиран оператор, следва да има ясна предварителна оценка какво конкретно ще се подобри за нейните граждани, какви инвестиции ще бъдат осигурени, как ще се промени цената и как ще бъдат защитени местните приоритети.

Особено внимание следва да бъде отделено на общините, които при доброволно участие в консолидация преустановяват самостоятелното предоставяне на ВиК услуги чрез собствен общински оператор. За тях това решение не се свежда единствено до промяна на обслужващия оператор. То има пряко отражение върху правомощията на местното самоуправление и правата на общината като собственик на ВиК активи. Наред с това възникват съществени организационни, финансови и социални последици, свързани с реорганизация или прекратяване на дейността на общинското дружество, уреждане на активите, договорните и трудовите отношения. Съществен е и въпросът за запазването на възможността на общината да защитава местните инвестиционни и оперативни приоритети след преминаването към консолидиран оператор.

II.Гаранции за общините и общинските ВиК оператори при доброволна консолидация

При консолидация, свързана с реорганизация или прекратяване на дейността на собствен ВиК оператор, общината не просто променя оператора, предоставящ ВиК услугите, а преминава от изграден с години местен модел към нова организация на предоставянето им.

НСОРБ счита, че натрупаният местен капацитет – квалифициран персонал, техническа база, машини и оборудване, информационни масиви и непосредствено познаване на състоянието и проблемите на местната ВиК инфраструктура – не следва да бъде изгубен вследствие на консолидацията. Когато този капацитет е ефективен и необходим за качественото предоставяне на услугите, следва да се създадат условия за неговото интегриране в структурата и дейността на приемащия ВиК оператор.

Именно поради това считаме за необходимо да бъдат предприети две взаимно свързани мерки.

На първо място, предоставянето на регулаторни стимули на приемащия ВиК оператор следва да бъде обвързано с конкретни и измерими ангажименти към новоприсъединената територия. Наред с инвестициите, качеството и непрекъснатостта на услугите, намаляването на загубите на вода и защитата от необосновано ценово натоварване, следва да бъде представен и план за организационното и техническото интегриране на територията.

В него следва да се предвиди оценка и, когато е обосновано, запазване и използване на съществуващите местни звена, квалифициран персонал, техническа база, машини и оборудване, информационни системи и други ресурси на общинския ВиК оператор. Особено важно е да се гарантира достатъчен местен оперативен капацитет за текуща поддръжка, аварийни дейности и обслужване на потребителите, така че консолидацията да не води до влошаване на времето за реакция и качеството на услугите.

Предлагаме тези ангажименти да бъдат част от условията, при които КЕВР предоставя съответните стимули, а изпълнението им да подлежи на последващ контрол.

На второ място, макар създаването на самостоятелен финансов механизъм за общините да излиза извън предмета на настоящата Наредба и законовата делегация на КЕВР, считаме за необходимо в рамките на цялостната държавна политика за насърчаване на доброволната консолидация да бъде предвиден нормативно и финансово обезпечен механизъм за подкрепа на общините, за които процесът е свързан с реорганизация или прекратяване на дейността на общински ВиК оператор.

Такъв механизъм следва да отчита доказаните разходи на общината, пряко произтичащи от преминаването към новия модел, включително за правни, финансови, технически и оценителни услуги, свързани с реорганизацията, уреждането на активите, организационното преструктуриране и други необходими действия по подготовката и осъществяването на консолидацията.

По този начин процесът няма да бъде насочен единствено към стимулиране на приемащия ВиК оператор, а ще отчита и положението на общината, която взема решението за присъединяване, както и необходимостта да бъдат съхранени работещите местни структури и капацитет в интерес на потребителите.

III. Конкретни бележки и предложения

1. По чл. 3 и чл. 8 – критерии за оценка и предоставяне на стимули

В чл. 3 от проекта се определя като основни принципи при прилагането на стимулите защитата на обществения интерес, подобряването на качеството на ВиК услугите, повишаването на инвестиционния капацитет и постигането на социално поносима цена. Същевременно предвидените в чл. 8 критерии за оценка са формулирани общо и не дават достатъчна гаранция, че тези принципи ще бъдат оценявани конкретно по отношение на всяка от засегнатите територии.

Предлагаме в чл. 8 изрично да се предвиди оценка на очаквания ефект от предоставянето на стимулите не само върху ВиК оператора като цяло, но и върху новоприсъединената и вече обслужваната територия.

Следва да бъдат оценявани най-малко:

• очакваната промяна в качеството и непрекъснатостта на ВиК услугите;
• необходимите и планираните инвестиции;
• влиянието върху цените;
• загубите на вода и енергийната ефективност;
• сроковете за реакция при аварии;
• финансовият и инвестиционният ефект за новоприсъединената и за вече обслужваната територия;
• изходното състояние и специфичните характеристики на отделните територии.

При оценката следва да се отчита и положението на общините във вече обслужваната територия, когато те понасят неблагоприятни финансови, ценови или инвестиционни последици от неприключил процес на консолидация по причини извън техния контрол. Тези общини и техните потребители не следва да бъдат поставяни в по-неблагоприятно положение вследствие на обстоятелства, за които не отговарят.

Предоставянето на стимули следва да бъде обвързано с установени конкретни ползи за засегнатите общини и потребители и да не води до необосновано влошаване на качеството на услугите, инвестиционното обезпечаване или ценовата поносимост в отделните територии.

Самото осъществяване на консолидацията не следва да бъде достатъчно основание за предоставяне на регулаторни стимули.

2. По чл. 5, ал. 3, т. 1 – признаване на разходите, свързани с консолидацията

Проектът предвижда КЕВР да признава икономически обоснованите разходи, пряко свързани с подготовката и осъществяването на конкретния процес на консолидация, като допуска тяхното разсрочване за срок до три години.

Считаме, че използваната формулировка оставя твърде широка преценка относно вида и обхвата на разходите, които могат да бъдат признати като разходи по консолидацията. Това е особено съществено, доколкото признатите от КЕВР разходи могат да намерят отражение в цените на ВиК услугите и да засегнат и потребители в общини, които вече се обслужват от оператора.

Предлагаме в Наредбата да бъде включен примерен списък на категориите разходи, които могат да бъдат признавани като пряко свързани с консолидацията, например разходи за техническо и организационно интегриране на новоприсъединената територия, обединяване на информационни и отчетни системи, технически обследвания и други еднократни дейности, непосредствено необходими за преминаването към консолидирания модел.

Същевременно следва изрично да се посочи, че не могат да бъдат признавани като разходи по консолидацията предходни задължения, натрупани загуби, санкции, разходи вследствие на предходна неефективност, както и обичайни текущи разходи на оператора, които биха възникнали независимо от консолидацията.

За всеки заявен разход ВиК операторът следва да представя информация за неговия вид и размер, пряката му връзка с консолидацията, територията, за която е извършен, и очакваното отражение върху цените. Разходите по консолидацията следва да се отчитат отделно, така че да може да бъде проследено за какво са извършени и как се разпределят между новоприсъединената и вече обслужваната територия.

При разсрочването на признатите разходи КЕВР следва да отчита ценовия ефект и да определя срока по начин, който не допуска непропорционално ценово натоварване на потребителите, включително в общините, които не са пряко засегнати от присъединяването.

3. По чл. 5, ал. 3, т. 2 – временно прилагане на цените на предходния ВиК оператор

Подкрепяме целта и логиката на предложения механизъм ВиК операторът на консолидираната обособена територия за определен от КЕВР срок да продължи да прилага на новоприсъединената територия цените на предходния оператор. Проектът изрично предвижда такъв преходен режим.

Считаме това за един от най-съществените и практически значими стимули в проекта, особено за общини с действащ общински ВиК оператор и социално поносими цени. Рязкото преминаване непосредствено след консолидацията към по-високата цена на приемащия оператор би могло да обезсмисли останалите стимули и да създаде сериозна обществена съпротива срещу доброволното присъединяване. За гражданите трудно би могло да бъде обосновано решение, при което още от началото на консолидацията цената се увеличава, без същевременно да е настъпило видимо подобрение на услугата.

Именно поради значението на този механизъм сме обезпокоени дали действащата законова уредба осигурява достатъчно изрично правно основание за реалното му прилагане. Чл. 11а, ал. 2 ЗРВКУ допуска освен изрично посочените стимули и „други механизми, определени с наредба на комисията“, докато чл. 14, ал. 2 ЗРВКУ установява принципа на единна цена на ВиК услугата на обособената територия по категории потребители.

Според нас общата делегация за определяне на други механизми с наредба не създава достатъчна правна сигурност за въвеждане с подзаконов нормативен акт на изключение от изрично установен със закон принцип. Това създава риск една от най-полезните мерки в Наредбата да остане трудно приложима на практика или да бъде поставена под съмнение при оспорване на конкретни решения на КЕВР.

Поради това считаме, че механизмът следва да бъде запазен, като в ЗРВКУ се предвиди изрично законово основание за временно прилагане на цените на предходния оператор в новоприсъединената територия. Това ще гарантира правната сигурност и практическата приложимост на този значим стимул.

4. По чл. 5, ал. 3, т. 4 – изменение на одобрен бизнес план

Проектът предвижда възможност бизнес планът да бъде изменен за реализиране на процеса по консолидация независимо дали е налице съществена промяна на приходите и икономически обоснованите разходи на ВиК оператора.

Същевременно чл. 13, ал. 8 ЗРВКУ предвижда откриване на процедура за изменение на одобрен бизнес план при възникване на непредвидено или непредотвратимо събитие от извънреден характер, което съществено променя приходите и икономически обоснованите разходи на оператора.

Предлагаме текстът да бъде прецизиран, така че Наредбата да не създава самостоятелно основание за изменение на бизнес план извън законовите предпоставки. Ако намерението е консолидацията да представлява самостоятелно основание за изменение на одобрения бизнес план, това следва да бъде уредено изрично на законово ниво.

При изменение на бизнес план във връзка с консолидация следва да бъде оценено и отражението върху вече одобрените инвестиционни ангажименти към отделните общини, за да не се допуска тяхното необосновано отлагане или отпадане вследствие на присъединяването на нова територия.

5. По чл. 5, ал. 3, т. 5 и т. 10 – защита на инвестициите във вече обслужваните територии

Подкрепяме стимулирането на инвестиции, необходими за интегрирането и подобряването на ВиК системите в новоприсъединената територия. Същевременно тези стимули не следва да водят до отлагане или намаляване на вече планираните инвестиции в общините, които се обслужват от оператора преди консолидацията.

По отношение на т. 5 предлагаме инвестициите, пряко свързани с консолидацията, да бъдат ясно обособени в бизнес плана и да не заместват или намаляват вече поетите инвестиционни ангажименти за съществуващата територия.

Считаме за необходимо да бъде осигурена и проследимост на амортизационния ресурс, формиран от активите в новоприсъединената територия. Когато тези активи са изградени или финансирани от общината и стойността им намира отражение в цената на ВиК услугите, следва да се предвиди за определен преходен период този ресурс приоритетно да се реинвестира в съответната територия.

По отношение на т. 10 предлагаме положителна финансова корекция за инвестиции над планирания размер в новоприсъединената територия да се предоставя само ако инвестиционната програма за вече обслужваната територия е изпълнена в планирания обем.

По този начин допълнителното стимулиране на инвестициите в новоприсъединената територия няма да бъде за сметка на общините, които вече се обслужват от ВиК оператора и също имат утвърдени инвестиционни потребности.

6. По чл. 5, ал. 3, т. 8 и т. 9 – неприлагане на регулаторни корекции

Предвиденото неприлагане на коефициента за подобряване на ефективността и на финансовите корекции при неизпълнение на индивидуалните годишни целеви нива представлява съществено регулаторно облекчение за ВиК оператора.

Считаме, че консолидацията не следва сама по себе си да бъде основание за освобождаване на оператора от последиците при неизпълнение на показателите за качество и ефективност. Облекчението следва да се прилага само по отношение на показатели, чието неизпълнение е пряко свързано с процеса на консолидация, и за ограничен период, необходим за неговото осъществяване.

По отношение на неприлагането на коефициента за подобряване на ефективността по т. 8 предлагаме то да бъде обвързано с конкретни и измерими ангажименти на оператора за намаляване на загубите на вода, с определени целеви стойности и ежегодно отчитане на изпълнението им.

По отношение на финансовата корекция по т. 9 считаме, че неприлагането ѝ следва да бъде допустимо само за конкретни годишни целеви нива, за които операторът докаже, че неизпълнението е обусловено от консолидацията, а не от предходна неефективност или неизпълнение на негови задължения.

Предоставянето на тези стимули не следва да води до общо занижаване на изискванията към качеството и ефективността на ВиК услугите в отделните общини.

7. По чл. 7 – съдържание на искането и участие на общините

Проектът предвижда искането за предоставяне на стимули да се подава от ВиК оператора и да съдържа информация за процеса на консолидация, необходимите разходи и инвестиции, поисканите стимули и очакваното влияние върху неговата дейност.

Считаме, че тази информация следва да бъде допълнена, тъй като последиците от предоставянето на стимулите засягат пряко и общините и потребителите в съответните територии.

Предлагаме към искането да се представя анализ на очаквания ефект от всеки поискан стимул върху новоприсъединената и вече обслужваната територия, включително по отношение на цените, инвестициите, качеството и непрекъснатостта на услугите. Следва да бъдат посочени и предложеният срок за прилагане на стимула и конкретните ангажименти на оператора към съответните територии.

Когато консолидацията е свързана с реорганизация или прекратяване на дейността на общински ВиК оператор, към искането следва да се представя план за организационно и техническо интегриране на новоприсъединената територия. В него следва да бъдат оценени съществуващите местни звена, квалифицираният персонал, техническата база, машините и оборудването, информационните системи и другият наличен капацитет, като се посочи кои от тях ще бъдат запазени и интегрирани в дейността на приемащия оператор.

Целта е консолидацията да не води до загуба на работещ местен капацитет и до влошаване на възможностите за текуща поддръжка, аварийна реакция и обслужване на потребителите.

Предлагаме преди произнасянето на КЕВР съответната асоциация по ВиК и засегнатите общини да бъдат уведомявани за постъпилото искане и да им бъде предоставяна възможност да представят становище в определен срок. Представените становища следва да бъдат част от административната преписка и да бъдат обсъждани в мотивите на решението.

Решенията на КЕВР за предоставяне или отказ от предоставяне на стимули, заедно с мотивите към тях, следва да бъдат публично достъпни.

8. По чл. 9 – съдържание на решението на КЕВР

Съгласно проекта при предоставяне на стимул КЕВР определя неговия вид, срока и условията за прилагането му. Считаме, че за да бъде механизмът предвидим и проследим, решението следва да съдържа по-конкретни параметри на предоставения стимул.

Предлагаме в решението на КЕВР да се определят конкретните и измерими ангажименти на ВиК оператора, срещу които се предоставя съответният стимул, сроковете за тяхното изпълнение и показателите, по които изпълнението ще бъде проследявано.

Когато стимулът се предоставя във връзка с територия, която е в процес на консолидация, в решението на КЕВР следва да бъдат определени и конкретни срокове за изпълнение на действията, за които ВиК операторът носи отговорност.

В зависимост от вида на стимула тези условия следва да включват конкретни инвестиционни ангажименти и срокове, показатели за качество и непрекъснатост на услугите, ангажименти за намаляване на загубите на вода, организация на аварийното обслужване и необходимия местен оперативен капацитет.

Когато предоставеният стимул има отражение върху цените, признатите разходи, инвестиционната програма или други параметри на бизнес плана, в решението следва ясно да бъде посочен и очакваният регулаторен и финансов ефект от неговото прилагане.

За новоприсъединената територия ангажиментите и резултатите следва да бъдат определени така, че да могат да бъдат проследявани самостоятелно. Когато стимулът може да окаже влияние и върху вече обслужваната територия, следва да бъде отразен и ефектът върху нея.

По този начин ще бъде ясно не само какво регулаторно преимущество получава ВиК операторът, но и какъв конкретен резултат следва да постигне за засегнатите общини и потребители.

9. По чл. 10 и чл. 15 – 18 – отчетност, контрол и последици при неизпълнение

Проектът предвижда ВиК операторът да предоставя информация за изпълнението на действията по консолидация като част от годишния отчет за изпълнение на бизнес плана, а КЕВР да контролира изпълнението на условията, разходите и инвестициите, свързани с предоставените стимули.

Предлагаме разходите и инвестициите, свързани с консолидацията, да се отчитат отделно, включително по новоприсъединена и вече обслужвана територия, когато това е приложимо. Това е необходимо, за да може да се установи къде е насочен ресурсът и какъв е действителният ефект от предоставения стимул.

Годишната отчетна информация следва да съдържа изпълнението на конкретните ангажименти, определени в решението на КЕВР, включително постигнатите стойности на съответните показатели и изпълнението на инвестиционните ангажименти. Информацията, отнасяща се до конкретна територия, следва да бъде достъпна за съответните общини и асоциации по ВиК.

Проектът вече предвижда при неизпълнение КЕВР да може да даде указания, да измени условията или да прекрати прилагането на стимула. Считаме обаче, че следва да бъде уреден и финансовият ефект от установеното неизпълнение, когато операторът вече е получил регулаторно преимущество.

При неспазване на определените срокове или неизпълнение на поетите ангажименти по причини, за които ВиК операторът отговаря, това следва да бъде основание за изменение или прекратяване на съответния стимул.

Предлагаме при неизпълнение на условия, въз основа на които са признати разходи или инвестиции или е приложена положителна финансова корекция, КЕВР да отчита това неизпълнение при следващото изменение на цените или бизнес плана и при необходимост да коригира предоставения регулаторен ефект. Така стимулът ще бъде обвързан не само с поемането на ангажименти, а с реалното им изпълнение и с постигнатите резултати за общините и потребителите.

В заключение, НСОРБ подкрепя въвеждането на регулаторни стимули като инструмент за насърчаване на доброволната консолидация във ВиК сектора. Считаме, че успехът на този подход зависи от запазването на основния принцип, че консолидацията се предприема при доказани ползи за съответната територия и не представлява цел сама по себе си.

При преминаване от работещ общински модел към консолидиран оператор следва предварително да бъдат ясно определени конкретните ползи за местната общност, инвестиционните ангажименти, ценовият ефект и гаранциите за запазване на местните приоритети и необходимия оперативен капацитет.

Регулаторните стимули за приемащия ВиК оператор следва да бъдат обвързани с конкретни и измерими резултати за засегнатите общини и потребители, а общините, които доброволно участват в консолидацията, да разполагат с реална подкрепа за прехода към новия модел.

Особено важно е да бъде запазен предложеният механизъм за временно прилагане на цените на предходния ВиК оператор в новоприсъединената територия, като същевременно бъде осигурено недвусмислено законово основание за неговото прилагане. Само така този значим стимул няма да остане декларативна възможност, а ще може действително да изпълни целта си – да направи доброволната консолидация предвидима, социално поносима и приемлива за местните общности.

Като се надяваме, че предложенията ни ще бъдат взети предвид, оставаме с уважение.