ИНФОРМАЦИОНЕН БЮЛЕТИН
Електронно издание на Националното сдружение на общините в Република България

Защо? Защото за общините децентрализацията не е абстрактен разговор за устройството на държавата. Тя се вижда във всекидневието – в улицата, която трябва да бъде ремонтирана, в детската градина, която трябва да бъде построена, във ВиК инфраструктурата, социалната услуга, градския транспорт, инвестицията, която не може да чака. Общините са най-близо до тези проблеми и гражданите очакват именно от тях решения. В същото време възможностите им сами да определят приоритетите и да осигуряват необходимия ресурс остават ограничени. С годините към местната власт се добавят нови функции и очаквания, но голяма част от решенията за тяхното финансиране продължават да се вземат на централно ниво.

Затова НСОРБ никога не е свеждало децентрализацията до искането за „повече пари за общините“. Става дума за различен баланс между държавата и местната власт – между правомощия, ресурс и отговорност. Ако една функция е местна, общината трябва да разполага с реални инструменти да я управлява. Ако държавата възлага нова отговорност, с нея трябва да осигури и необходимия ресурс. А когато местната икономика расте, логично е част от резултата от този растеж да остава там, където е създаден.

Числата показват колко много работа остава. В анализа за изпълнението на Стратегията за децентрализация 2016–2025 г. фискалната децентрализация е оценена като най-критичната и най-слабо напредналата част от процеса. През 2024 г. местните данъчни приходи представляват едва 9,8% от приходите на местното управление, а общинските бюджети продължават да зависят в голяма степен от трансферите от държавата.

И това не е оценка само на НСОРБ. Съветът на Европа и ОИСР многократно посочват същите слабости – ограничена финансова автономия на българските общини, нисък дял на собствените приходи и силно централизиран модел на управление. Същите изводи бяха потвърдени и в съвместната работа по проекта за развитие на фискалната децентрализация с подкрепата на Европейската комисия и Съвета на Европа. Важното е, че след него остана не просто още един анализ, а конкретна Пътна карта за реформи – от разширяване на местната данъчна основа и споделяне на ДДФЛ до промяна на трансферите и укрепване на Съвета по децентрализация.

Поглед отвън: България остава твърде централизирана

Когато общините говорят за необходимостта от повече децентрализация, понякога разговорът лесно може да бъде сведен до спор между местната и централната власт. Само че погледът отвън показва същата картина.

Още в оценките на ОИСР от 2021 г. България е определена като централизирана държава. Конгресът на местните и регионалните власти на Съвета на Европа също посочва проблемите – ограничена финансова автономия, нисък дял на собствените приходи и ограничения пред местното бюджетиране.

Тези констатации получиха още една независима проверка в рамките на проекта „Развитие на фискалната децентрализация и подобряване на финансовото управление на местно ниво в България“.

Проектът беше реализиран с подкрепата на Генерална дирекция „Подкрепа на структурните реформи“ (DG REFORM) на Европейската комисия чрез Инструмента за техническа подкрепа, а изпълнението беше възложено на Съвета на Европа. Основен бенефициент беше Министерството на регионалното развитие и благоустройството, НСОРБ участва като активен партньор, а над половината от заложените дейности бяха изпълнявани от Сдружението.

Резултатът е сериозна експертна база: четири ключови документа – технически анализ на правната, административната и оперативната рамка за общините, доклад от партньорска проверка, документ с политически съвети за промени в местното финансиране и анализ на нуждите от обучение на местните власти.

А диагнозата на международните експерти е достатъчно ясна: българските общини зависят прекомерно от държавните субсидии, собствените им данъчни приходи са ограничени, а в голяма част от дейностите си местната власт разполага с твърде малко автономия. Сред препоръките са нов изравнителен механизъм, повече финансова самостоятелност и нов поглед към разпределението на функциите между държавата и общините.

Картата е начертана. Остава да тръгнем по нея

Един от най-важните резултати от проекта е разработената Пътна карта в подкрепа на реформата за децентрализация в България. Името в случая е съвсем на място – документът не просто описва проблемите, а очертава шест приоритетни области и конкретни практически стъпки за промяна.

Посоките са ключови за местната власт: преразглеждане на общинските компетенции и насърчаване на междуобщинското сътрудничество; разширяване на местната данъчна основа; реформа на данъка върху недвижимите имоти; въвеждане на местен бизнес данък; нови модели за трансферите между държавата и общините и за споделяне на данъци; повече прозрачност и по-активно участие на гражданите в местното бюджетиране.

Сред особено важните предложения е споделянето на данъка върху доходите на физическите лица и разработването на различни варианти как този ресурс да бъде разпределян между общините.

Но Пътната карта казва и още нещо важно: за да има реформа, трябва да има кой да я движи. Затова отделно място е отредено на институционалния механизъм – укрепване на Съвета по децентрализация, национална координация при разработването на стратегията, редовен мониторинг, периодични доклади за напредъка и работни групи с конкретни задачи.

Пътната карта, препоръките на Съвета на Европа и оценките на ОИСР в крайна сметка водят към една и съща посока: повече самостоятелност за местната власт, по-малка зависимост от централно разпределяни средства, повече данъчни правомощия и по-силен местен капацитет.

Така че голяма част от аналитичната работа вече е свършена. Проблемите са известни. Има международен опит. Има конкретни предложения. Има възможни модели.

Въпросът вече не е толкова „какво да направим“, а „кога започваме“.

Децентрализация на пауза: историята на Съвета

Именно тук ключова роля има Съветът по децентрализация на държавното управление.

Съветът е създаден през 2006 г. като механизъм за координация на политиката по децентрализация. След последващи институционални промени той е закрит през 2011 г., а през 2013 г. е възстановен като постоянно действащ консултативен орган на Министерския съвет.

На хартия има институция. На практика обаче липсва най-важното – последователност.

Анализът на НСОРБ за периода 2020–2025 г. констатира сериозен институционален дефицит. След заседание през януари 2016 г. следващото е проведено едва през август 2020 г. Създадената тогава работна група за актуализация на Стратегията и подготовка на нова програма за изпълнение прекъсва редовната си дейност по време на COVID кризата и впоследствие тя не е възстановена. Не са изготвяни и ежегодните мониторингови доклади до Министерския съвет, предвидени в институционалната рамка.

Резултатът е показателен – за периода 2021–2025 г. Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация така и не е приета.

Именно затова възстановяването на устойчивата работа на Съвета има значение, което надхвърля провеждането на поредно заседание. То е необходимо условие политиката по децентрализация да има постоянен институционален център, независимо от политическите цикли.

Рестартът започва със силен глас на общините

През юли 2026 г. със заповед на министъра на регионалното развитие и благоустройството е определен новият поименен състав на Съвета по децентрализация на държавното управление.

Особено силно е представителството на местната власт и НСОРБ в новия състав на Съвета. Заместник-председател е Даниел Панов – председател на УС на НСОРБ и кмет на Велико Търново, а като членове в работата му участват и заместник-председателите на Управителния съвет на Сдружението Донка Михайлова – кмет на Троян, Иво Димов – кмет на Димитровград, и Радослав Ревански – кмет на Белица. Местната власт е представена още от кметовете Васил Терзиев – Столична община, Златко Живков – Монтана, Георги Димитров – Карнобат, и Ивайло Симеонов – Елин Пелин. В състава са още Венцислав Спирдонов – председател на Общинския съвет във Велико Търново и председател на УС на НАПОСРБ, както и изпълнителният директор на НСОРБ Силвия Георгиева.

Това широко представителство на общините има своето основание. В крайна сметка децентрализацията е разговор именно за това колко решения държавата е готова да остави по-близо до хората. Кои функции могат да се управляват по-добре от общините? Какви правомощия трябва да вървят с тях? И най-вече – какъв финансов и административен ресурс трябва да ги следва? Затова общините не могат да бъдат просто страна, която държавата изслушва в края на процеса. Те трябва да участват в самото изработване на решенията, които после ще трябва да прилагат.

А НСОРБ влиза в този разговор подготвено. Зад представителите на Сдружението стоят години експертна работа, предложения на общините, законодателни разработки, финансови разчети и международни анализи. Това позволява новият Съвет да не губи време в поредния общ разговор дали децентрализация е необходима, а да започне от много по-практичния въпрос: Как точно да я направим?

Децентрализацията влиза в календара на правителството

Новият състав на Съвета по децентрализация идва в момент, в който темата получава и конкретно място в Програмата за управление на Република България 2026–2030 г. Децентрализацията е включена в Приоритет 13.4. „Устойчиво регионално развитие и равни възможности във всички региони“, като този път ангажиментът е обвързан с конкретни резултати и срокове.

Първата задача е до юли 2027 г. чрез Съвета по децентрализация да бъдат подготвени и обсъдени предложения за реформи, а конкретният резултат да бъде одобрен анализ и пакет от предложения за ефективна децентрализация.

Следва и втора, още по-важна стъпка – до юли 2028 г. да бъде разработена и внесена за приемане от Министерския съвет стратегическа рамка за ефективна децентрализация.

Правителствената програма поставя процеса и в по-широкия контекст на укрепването на местното самоуправление. Предвидено е прилагането на европейските стандарти за добро демократично управление в българските общини, а сред очакваните ефекти са подобряване на административния и финансовия капацитет на местното самоуправление, повишаване на качеството, ефективността и прозрачността на управлението в общините и по-добър достъп на гражданите и бизнеса до инфраструктура и публични услуги.

Това е важна отправна точка за възобновения диалог между централната и местната власт. За първи път от години има едновременно определен институционален формат, конкретен продукт и срок за неговото изработване: Съветът трябва да превърне разговора за децентрализацията в пакет от реформи, който впоследствие да намери място в стратегическата рамка на държавата.

За НСОРБ особено важно ще бъде какво съдържание ще бъде вложено в понятието „ефективна децентрализация“. Самата управленска програма не предрешава конкретните финансови и законодателни механизми. Именно предстоящата работа на Съвета трябва да даде отговор на съществените въпроси – кои правомощия могат да бъдат предоставени по-близо до гражданите, какъв ресурс трябва да ги следва, как да бъде укрепена собствената приходна база на общините и как да се гарантира по-голяма самостоятелност на местната власт.

Тук общините не започват от празен лист. НСОРБ разполага с конкретни законодателни предложения, анализ на изпълнението на досегашната Стратегия и Пътна карта за реформи, разработена с международните партньори. Затова включването на децентрализацията в управленската програма е възможност вече натрупаната експертиза да бъде превърната в конкретни решения – и този път да има ясен механизъм за тяхното изпълнение.

Как ще познаем децентрализацията? По резултатите.

НСОРБ влиза в предстоящата работа на Съвета с ясна позиция: новият етап на децентрализацията трябва да доведе до реална промяна в правомощията и финансовата самостоятелност на общините, а не до поредния стратегически документ без последващо изпълнение.

Този извод стъпва и върху оценката на Сдружението за изминалия период. Анализът на изпълнението на Стратегията за децентрализация 2016–2025 г. показва, че заложените цели в областта на фискалната и административната децентрализация не са постигнати. Сред причините са прекъсването на институционалния процес, силно централизираната бюджетна рамка, зависимостта на общините от целеви трансфери и липсата на структурно укрепване на собствената им приходна база.

Затова първото очакване на НСОРБ е самият механизъм за управление на децентрализацията да бъде устойчив. Съветът трябва да се превърне в постоянно работещ формат, а не да бъде активиран периодично. Предложението на Сдружението е за минимум четири заседания годишно, ежегоден мониторинг и отчетност и по-силна политическа позиция на Съвета – под ръководството на ресорен вицепремиер със секретариат в Министерския съвет.

Второто очакване е следващата стратегическа рамка да съдържа измерими цели, по които напредъкът може реално да бъде проследяван. НСОРБ предлага конкретни ориентири: общинските разходи да достигнат минимум 10% от БВП, собствените приходи – минимум 50% от общинските приходи, а местните власти да получат възможност за гъвкаво управление на минимум 30% от държавните трансфери.

В центъра на реформата остава финансовата децентрализация. Последователната позиция на НСОРБ е, че местната власт трябва да разполага с по-силна собствена приходна база и с приходи, свързани с икономическата активност на съответната територия. Сред конкретните предложения е 20% от постъпленията от данъка върху доходите на физическите лица и 10% от корпоративния данък да бъдат преотстъпени на общините. За реализирането на този модел Сдружението вече е разработило конкретни предложения за изменения в Закона за публичните финанси.

Паралелно с това НСОРБ настоява за разширяване и осъвременяване на собствената приходна база – актуализация на данъчните оценки на недвижимите имоти и въвеждане на автоматичен механизъм за последващото им осъвременяване, разширяване на облагаемите имущества, включително със земеделските земи и земеделската и горската техника, както и други промени, които да дадат на общините по-устойчиви собствени приходоизточници.

Но децентрализацията не се изчерпва с финансите. Повече местна самостоятелност означава и повече реални правомощия там, където решенията по своя характер са местни. НСОРБ вижда потенциал за секторна децентрализация в области като обществения ред, пътната безопасност, социалните услуги, образованието и инвестиционните процеси. Тези промени трябва да бъдат извършвани системно – чрез свързани законодателни и бюджетни мерки, а не чрез отделни изменения, които добавят задължения без необходимите инструменти за изпълнението им.

Оттук следва и един от основните принципи, които НСОРБ ще отстоява в Съвета – „нови правомощия срещу ресурс“. Всяка нова или разширена функция на общините трябва да бъде придружена от ясно определен източник на финансиране, методика и необходимото кадрово обезпечаване. Сдружението настоява този принцип да бъде подкрепен и със законова защита срещу възлагането на нефинансирани отговорности, както и със задължителна оценка на финансовото въздействие върху местните бюджети при всяко прехвърляне на нови функции.

Съществена част от финансовата самостоятелност е и свободата общините сами да определят приоритетите си. Това предполага по-голям дял на нецелевото финансиране, прозрачни и предвидими формули за държавните трансфери и ясни правила и срокове за финансиране на общинските инвестиции. Целта е местните бюджети да бъдат инструмент за провеждане на местни политики, а не предимно механизъм за разходване на предварително разпределени от централната власт целеви средства.

В крайна сметка очакването на НСОРБ може да бъде сведено до един основен принцип – решенията, ресурсът и отговорността трябва да бъдат на едно и също управленско ниво. Децентрализацията има смисъл, когато дава на общините реална възможност да решават местните проблеми, да планират развитието си и да носят отговорност пред гражданите за резултатите.

През годините ръководството на НСОРБ е поставяло темата за децентрализацията десетки пъти и от почти всяка възможна трибуна – в медиите, в срещи с министър-председатели и министри, пред парламентарни комисии, в бюджетните преговори с Министерството на финансите, в разговорите с политическите сили и във форматите за диалог между местната и централната власт. Зад публичните позиции стоят конкретни законодателни предложения, разчети и години експертна работа.

Затова днес НСОРБ не поставя темата отначало. Знаем проблемите, имаме конкретни предложения и разполагаме с експертната работа, която може да бъде основа за реформа. Международните партньори също многократно потвърдиха необходимостта България да направи следващата крачка към по-силно местно самоуправление и по-голяма финансова автономия.

Новият състав на Съвета по децентрализация и конкретните срокове, записани в програмата на правителството, дават възможност този дългогодишен разговор най-после да бъде продължен там, където трябва – на една маса между централната и местната власт и с конкретни решения пред нея.

За представителите на НСОРБ в Съвета това е и сериозна отговорност. Те ще внесат в дискусията не само позицията на Сдружението, а опита на българските общини и проблемите, които кметовете и общинските администрации решават всеки ден – от финансирането на местните услуги и инвестиции до новите функции, които държавата възлага на местната власт.

След толкова години настояване очакването ни е ясно: да не започваме поредния разговор за децентрализацията, а да продължим оттам, докъдето вече сме стигнали. С работещ Съвет, конкретен пакет от реформи и политическа воля натрупаните предложения могат най-сетне да се превърнат в решения.

Защото общините отдавна са доказали, че могат да носят отговорност. Време е да получат правомощията и ресурса, които трябва да вървят с нея.

______________

По темата в медиите:

• Даниел Панов, председател на УС на НСОРБ: Общините искат реална финансова децентрализация и устойчив механизъм за сътрудничество между държавата и местната власт

• Зам.-председателят на УС на НСОРБ и кмет на Троян Донка Михайлова пред БНР: Имаме конкретни предложения за финансовата децентрализация и сме в готовност за диалог

• Иво Димов, зам.-председател на УС на НСОРБ и кмет на Димитровград пред БНР: Ангажиментът на държавата към общинските проекти не се изчерпва с бюджет 2026

• Инж. Емануил Манолов, кмет на Павликени: Общините имат нужда от предвидимост, защото инфраструктурните проекти се планират месеци, а понякога и години напред

• Кмет Cast #12 | Огнян Атанасов, кмет на Кюстендил: За 30 години НСОРБ се утвърди като солидна организация, която се ползва с доверие от местните власти и с уважението на централната власт

• Изпълнителният директор на НСОРБ Силвия Георгиева пред NOVA: Поетапната актуализация на данъчните оценки ще осигури по-стабилни приходи за общините

• Кмет Cast #10 | Атанас Стоянов, кмет на Сандански: Общините могат да бъдат част от решението чрез финансовата децентрализация

• Председателят на УС на НСОРБ и кмет на Велико Търново инж. Даниел Панов: По-силните общини са инвестиция в стабилността и развитието на България

• Кметът на София и член на УС на НСОРБ Васил Терзиев за БНТ: Част от данъците трябва да остават в общините

• Димитър Николов, кмет на Бургас и член на УС на НСОРБ: Общините трябва сами да определят приоритетите за европейските средства